Introduction
Quản lý tài chính công (Public Financial Management – PFM) đóng vai trò trung tâm trong hoạt động của nhà nước hiện đại, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả phân bổ nguồn lực, ổn định kinh tế vĩ mô và chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân. Một hệ thống quản lý tài chính công mạnh mẽ và minh bạch là nền tảng cho quản trị nhà nước tốt, thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững và nâng cao niềm tin của công chúng. Phần này của bài viết đi sâu vào khái niệm về quản lý tài chính công, bao gồm định nghĩa, phạm vi, mục tiêu và các nguyên tắc cốt lõi dựa trên tổng hợp các nghiên cứu và khuôn khổ quốc tế, từ đó làm rõ tầm quan trọng của nó trong bối cảnh kinh tế và xã hội đương đại.
Khái niệm về quản lý tài chính công
Quản lý tài chính công (PFM) là một lĩnh vực rộng lớn và phức tạp, bao gồm toàn bộ các quy trình và hệ thống được sử dụng để huy động, phân bổ, sử dụng và kiểm soát các nguồn tài chính công của một quốc gia. Khái niệm này đã phát triển đáng kể qua nhiều thập kỷ, từ một tập hợp các hoạt động kế toán và kiểm soát ngân sách truyền thống thành một khung khổ quản lý chiến lược, hướng đến hiệu quả hoạt động và kết quả phát triển. Theo định nghĩa của các tổ chức quốc tế hàng đầu như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (World Bank), PFM không chỉ dừng lại ở việc lập và thực hiện ngân sách mà còn bao gồm quản lý thu, nợ công, đầu tư công, tài sản công, cũng như kế toán, báo cáo, kiểm toán và giám sát tài chính công (IMF, 2018; World Bank, 2013). Nó là một chu trình liên tục và tích hợp, bắt đầu từ việc xây dựng chính sách tài khóa, lập kế hoạch ngân sách, thực hiện chi tiêu, quản lý thu, quản lý nợ, cho đến kế toán, báo cáo, kiểm toán và đánh giá hiệu quả. Mục tiêu cuối cùng của PFM là hỗ trợ việc đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô (như ổn định kinh tế), phân bổ nguồn lực hiệu quả (đảm bảo chi tiêu công mang lại giá trị tốt nhất), và hiệu quả hoạt động (tối ưu hóa việc thực hiện các chức năng của chính phủ), đồng thời tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình (PEFA Secretariat, 2016).
Sự phát triển của khái niệm PFM gắn liền với các xu hướng cải cách quản lý công nói chung, đặc biệt là sự ảnh hưởng của phong trào Quản lý công mới (New Public Management – NPM) từ cuối thế kỷ 20. NPM thúc đẩy việc áp dụng các nguyên tắc quản lý từ khu vực tư nhân vào khu vực công, nhấn mạnh vào kết quả, hiệu quả và sự linh hoạt (Hood, 1991). Dưới tác động này, PFM chuyển từ trọng tâm kiểm soát tuân thủ quy định sang kiểm soát hiệu quả và kết quả. Ngân sách không chỉ là một công cụ phân bổ kinh phí mà còn là một kế hoạch chiến lược để đạt được các mục tiêu chính sách. Các hệ thống kế toán và báo cáo được cải thiện để cung cấp thông tin kịp thời và đáng tin cậy về hiệu quả sử dụng nguồn lực. Chức năng kiểm toán cũng mở rộng từ kiểm toán tài chính truyền thống sang kiểm toán hoạt động và kiểm toán tuân thủ. Sự thay đổi này đòi hỏi các hệ thống PFM phải phức tạp hơn, tích hợp hơn và đòi hỏi năng lực chuyên môn cao hơn từ các cán bộ công chức (Pollitt & Bouckaert, 2011). Tuy nhiên, việc áp dụng các nguyên tắc NPM vào PFM cũng đối mặt với nhiều thách thức, đặc biệt là trong việc cân bằng giữa hiệu quả và tính công bằng, cũng như đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong một môi trường phức tạp hơn.
Phạm vi của PFM rất rộng, bao trùm nhiều chức năng và quy trình khác nhau. Các chức năng cốt lõi thường được xác định bao gồm: lập ngân sách (budget formulation), thực hiện ngân sách (budget execution), kế toán và báo cáo tài chính (accounting and financial reporting), kiểm soát nội bộ và kiểm toán (internal control and audit). Ngoài ra, PFM hiện đại còn mở rộng bao gồm quản lý thu (revenue administration), quản lý nợ công (public debt management), quản lý đầu tư công (public investment management), quản lý tài sản công (public asset management), và quản lý rủi ro tài khóa (fiscal risk management) (Allen & Granger, 2011). Lập ngân sách là giai đoạn quan trọng nhất, là quá trình chính phủ xác định các ưu tiên chính sách và phân bổ nguồn lực tài chính để thực hiện các ưu tiên đó. Nó bao gồm dự báo thu, lập kế hoạch chi tiêu theo ngành/lĩnh vực, đàm phán và phê duyệt ngân sách bởi cơ quan lập pháp. Một quy trình lập ngân sách hiệu quả cần dựa trên dự báo kinh tế vĩ mô đáng tin cậy, phân tích chi tiêu hợp lý và sự tham gia của các bên liên quan. Để hiểu rõ hơn về vai trò của ngân sách địa phương, bạn có thể tham khảo thêm tại đây.
Thực hiện ngân sách liên quan đến việc thu tiền theo dự báo và chi tiêu theo kế hoạch đã được phê duyệt. Chức năng này bao gồm quản lý Kho bạc Nhà nước (treasury management) để đảm bảo dòng tiền được quản lý hiệu quả, quản lý mua sắm công (public procurement) để đảm bảo hàng hóa và dịch vụ được mua sắm với giá trị tốt nhất, và quản lý nợ công để đảm bảo khả năng thanh toán nợ và duy trì bền vững tài khóa. Thực hiện ngân sách kém hiệu quả có thể dẫn đến sai lệch lớn giữa kế hoạch và thực tế, gây lãng phí nguồn lực và ảnh hưởng đến chất lượng cung cấp dịch vụ công. Quản lý Kho bạc hiện đại nhấn mạnh vào việc tập trung các tài khoản ngân quỹ (Treasury Single Account – TSA) để cải thiện quản lý dòng tiền và giảm chi phí vay nợ (Schick, 1998). Mua sắm công là một lĩnh vực đặc biệt nhạy cảm với tham nhũng và kém hiệu quả, do đó, các hệ thống mua sắm công hiện đại thường tập trung vào tính minh bạch, cạnh tranh và quy trình chuẩn hóa. Một trong những yếu tố quan trọng là phải xây dựng kế hoạch kinh doanh chuyên nghiệp để có thể huy động và sử dụng vốn hiệu quả.
Kế toán và báo cáo tài chính công là chức năng ghi chép các giao dịch tài chính của chính phủ, cung cấp thông tin về tình hình tài chính, hiệu quả hoạt động và dòng tiền. Hệ thống kế toán cần tuân thủ các chuẩn mực quốc tế như Chuẩn mực kế toán khu vực công quốc tế (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) để đảm bảo tính đáng tin cậy và khả năng so sánh của thông tin. Báo cáo tài chính công cần được công bố kịp thời và đầy đủ, cung cấp bức tranh toàn diện về sức khỏe tài khóa của chính phủ cho công chúng, các nhà phân tích và cơ quan giám sát (PEFA Secretariat, 2016). Thiếu thông tin tài chính đáng tin cậy là rào cản lớn đối với việc ra quyết định chính sách và giám sát hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả hoạt động huy động vốn, cần có các chỉ số đo lường và đánh giá chính xác.
Kiểm soát nội bộ và kiểm toán là các cơ chế đảm bảo rằng các quy trình tài chính được tuân thủ, rủi ro được giảm thiểu và nguồn lực được sử dụng một cách hợp pháp và hiệu quả. Kiểm soát nội bộ là trách nhiệm của các nhà quản lý trong việc thiết lập và duy trì các quy trình, quy định để ngăn ngừa gian lận, sai sót và lãng phí. Kiểm toán nội bộ cung cấp sự đảm bảo độc lập về tính hiệu quả của hệ thống kiểm soát nội bộ. Kiểm toán bên ngoài, thường do cơ quan Kiểm toán Nhà nước (Supreme Audit Institution – SAI) thực hiện, cung cấp sự đảm bảo độc lập về tính trung thực và hợp lý của báo cáo tài chính, tính tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động của chính phủ (OECD, 2016). Một cơ quan Kiểm toán Nhà nước độc lập và mạnh mẽ là yếu tố then chốt cho trách nhiệm giải trình tài chính. Để hiểu rõ hơn về các yếu tố liên quan, bạn có thể tham khảo thêm về lợi ích và hạn chế của hệ thống kiểm soát nội bộ.
Ngoài các chức năng cốt lõi, PFM hiện đại còn chú trọng đến quản lý thu, bao gồm thiết kế chính sách thuế và quản lý hành thu. Hệ thống quản lý thu hiệu quả là cần thiết để đảm bảo nguồn thu ổn định và bền vững cho ngân sách nhà nước. Quản lý nợ công ngày càng trở nên quan trọng trong bối cảnh nợ công gia tăng ở nhiều quốc gia; nó liên quan đến việc xây dựng chiến lược vay nợ hợp lý, quản lý rủi ro liên quan đến nợ và đảm bảo khả năng trả nợ trong dài hạn. Quản lý đầu tư công tập trung vào việc lựa chọn, lập kế hoạch, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư của nhà nước nhằm đảm bảo chúng mang lại lợi ích kinh tế và xã hội tối đa. Quản lý rủi ro tài khóa, bao gồm xác định, đánh giá và quản lý các rủi ro tiềm ẩn đối với ngân sách nhà nước (như bảo lãnh nợ cho doanh nghiệp nhà nước, thiên tai, biến động giá cả hàng hóa), là một lĩnh vực tương đối mới nhưng ngày càng quan trọng (IMF, 2018). Quản trị rủi ro tài chính là một yếu tố then chốt để đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính công.
Các mục tiêu chính của PFM có thể được phân thành ba nhóm chính: (1) Kỷ luật tài khóa (Fiscal Discipline): Đảm bảo rằng tổng chi tiêu của chính phủ nằm trong giới hạn nguồn thu hoặc khả năng vay nợ bền vững, từ đó góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát. (2) Phân bổ nguồn lực chiến lược (Strategic Allocation of Resources): Đảm bảo rằng chi tiêu công được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chính sách của chính phủ, hướng nguồn lực đến các lĩnh vực mang lại giá trị cao nhất cho xã hội. (3) Hiệu quả hoạt động (Operational Efficiency): Đảm bảo rằng các nguồn lực được sử dụng một cách hiệu quả nhất có thể trong việc thực hiện các chương trình và cung cấp dịch vụ công (Schick, 1998; World Bank, 2013). Một hệ thống PFM mạnh mẽ là cần thiết để đạt được cả ba mục tiêu này một cách đồng thời. Ví dụ, quy trình lập ngân sách tốt hỗ trợ phân bổ nguồn lực chiến lược, trong khi hệ thống thực hiện ngân sách và kiểm soát nội bộ hiệu quả đảm bảo hiệu quả hoạt động và góp phần duy trì kỷ luật tài khóa. Để đạt được các mục tiêu này, một hệ thống quản lý hành chính nhà nước hiệu quả là vô cùng quan trọng.
Các nguyên tắc cốt lõi của PFM hiệu quả thường bao gồm: Toàn diện (Comprehensiveness), nghĩa là tất cả các hoạt động tài chính của chính phủ đều được đưa vào ngân sách và báo cáo; Thống nhất (Unity), tức là có một khuôn khổ ngân sách duy nhất bao gồm tất cả các khoản thu và chi; Chính xác (Accuracy), đảm bảo thông tin tài chính là đáng tin cậy; Thường niên (Annuity), ngân sách được lập và thực hiện theo chu kỳ hàng năm; Minh bạch (Transparency), thông tin về ngân sách và tài chính công được công khai và dễ tiếp cận; Dự báo được (Predictability), khuôn khổ tài khóa và quy trình PFM rõ ràng và ổn định; Trách nhiệm giải trình (Accountability), phân định rõ ràng trách nhiệm của các cá nhân và tổ chức trong quản lý tài chính; và Kiểm soát nội bộ, Kiểm toán độc lập (Internal Control and Independent Audit), đảm bảo các cơ chế kiểm soát và giám sát hiệu quả (PEFA Secretariat, 2016). Việc tuân thủ các nguyên tắc này giúp xây dựng niềm tin vào hệ thống PFM và nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Để xây dựng một hệ thống như vậy, chúng ta cần hiểu rõ về bản chất, vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị.
Nghiên cứu hiện tại về PFM tập trung vào nhiều thách thức và xu hướng mới. Một xu hướng quan trọng là số hóa (digitalization) các hệ thống PFM, bao gồm hệ thống thông tin quản lý tài chính (Financial Management Information Systems – FMIS), mua sắm công điện tử (e-procurement) và thuế điện tử (e-taxation). Số hóa hứa hẹn cải thiện hiệu quả, giảm chi phí, tăng minh bạch và giảm tham nhũng, nhưng cũng đặt ra thách thức về an ninh mạng, năng lực kỹ thuật và thay đổi quy trình làm việc (OECD, 2020). Một lĩnh vực nghiên cứu khác là quản lý rủi ro tài khóa, đặc biệt là các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu, doanh nghiệp nhà nước và quan hệ đối tác công-tư (PPP). Việc tích hợp cân nhắc khí hậu vào quy trình lập ngân sách (climate budgeting) là một chủ đề nóng hổi. Ngoài ra, tác động của các cú sốc toàn cầu như đại dịch COVID-19 đã làm nổi bật tầm quan trọng của PFM linh hoạt và khả năng chống chịu (fiscal resilience), cũng như nhu cầu về các khuôn khổ tài khóa cho phép phản ứng nhanh chóng và hiệu quả trong trường hợp khẩn cấp (Stiglitz, 2020). Điều này cũng liên quan đến các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước.
Trong bối cảnh các nền kinh tế đang phát triển và chuyển đổi, việc cải cách PFM là một ưu tiên hàng đầu nhằm cải thiện hiệu quả chi tiêu công, thu hút đầu tư và hỗ trợ tăng trưởng. Tuy nhiên, các nỗ lực cải cách thường đối mặt với nhiều khó khăn, bao gồm năng lực thể chế yếu kém, thiếu dữ liệu đáng tin cậy, kháng cự chính trị và thiếu vốn con người chất lượng cao (World Bank, 2013). Nghiên cứu chỉ ra rằng thành công của cải cách PFM phụ thuộc không chỉ vào việc áp dụng các mô hình kỹ thuật tốt nhất mà còn vào bối cảnh chính trị và thể chế cụ thể của từng quốc gia. Cách tiếp cận “best fit” (phù hợp nhất) thay vì “best practice” (thực hành tốt nhất) đang ngày càng được nhấn mạnh, nghĩa là cải cách cần được điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện và năng lực thực tế của mỗi nước (Andrews, 2013). Việc nâng cao hiệu quả kinh doanh trong doanh nghiệp cũng đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Nhìn chung, khái niệm về quản lý tài chính công vượt ra ngoài các hoạt động kế toán đơn thuần; nó là một hệ thống quản lý toàn diện và có tính chiến lược, là công cụ thiết yếu để chính phủ thực hiện các chức năng của mình, đáp ứng nhu cầu của công dân và đạt được các mục tiêu phát triển quốc gia. Chất lượng của hệ thống PFM có mối liên hệ trực tiếp đến hiệu quả quản trị, kiểm soát tham nhũng và khả năng của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công một cách bền vững. Do đó, việc không ngừng nâng cao năng lực và hiệu quả của PFM là một nhiệm vụ cấp bách và liên tục đối với mọi quốc gia.
Conclusions
Phần này đã trình bày một cái nhìn tổng quan về khái niệm quản lý tài chính công (PFM), làm rõ định nghĩa, phạm vi rộng lớn và tầm quan trọng chiến lược của nó trong hoạt động của nhà nước. PFM không chỉ là các quy trình kỹ thuật mà là một hệ thống quản trị toàn diện bao gồm lập ngân sách, thực hiện, kế toán, báo cáo, kiểm soát và kiểm toán, nhằm đảm bảo nguồn lực công được huy động và sử dụng một cách hiệu quả, minh bạch và có trách nhiệm. Một hệ thống PFM mạnh mẽ là nền tảng vững chắc cho kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn lực tối ưu và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính phủ, từ đó góp phần vào ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy phát triển bền vững. Trong bối cảnh các thách thức đương đại và sự phát triển của công nghệ, việc tiếp tục cải cách và tăng cường hệ thống PFM là cần thiết để nâng cao hiệu quả quản trị công và đáp ứng tốt hơn kỳ vọng của xã hội.
References
Allen, R. and Granger, M., 2011. The International Handbook of Public Financial Management. Palgrave Macmillan.
Andrews, M., 2013. The Limits of Institutional Reform in Development: Changing Rules for Realistic Solutions. Cambridge University Press.
Hood, C., 1991. A public management for all seasons?. Public administration, 69(1), pp.3-19.
International Monetary Fund (IMF), 2018. Fiscal Policy and Financial Stability. IMF Publication.
OECD, 2016. Supreme Audit Institutions and Good Governance: Oversight, Insight, Foresight. OECD Publishing.
OECD, 2020. The Digital Transformation of Public Financial Management. OECD Publishing.
PEFA Secretariat, 2016. PEFA 2016: Framework for Assessing Public Financial Management. Public Expenditure and Financial Accountability.
Pollitt, C. and Bouckaert, G., 2011. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
Schick, A., 1998. A contemporary approach to public expenditure management. World Bank Discussion Paper, (370).
Stiglitz, J.E., 2020. Pricing Carbon During the COVID-19 Pandemic. NBER Working Paper 27622.
World Bank, 2013. Public Financial Management. World Bank Publications.
Questions & Answers
Q&A
A1: According to the text, PFM is a broad and complex field encompassing all processes and systems for mobilizing, allocating, utilizing, and controlling public financial resources. Its scope extends beyond traditional budgeting and execution to include revenue, debt, investment, and asset management, accounting, reporting, and audit, forming an integrated cycle essential for state functions.
A2: The text states that the concept of PFM has evolved significantly from traditional accounting and budget control to a strategic management framework. Influenced by the New Public Management, its focus shifted from compliance to operational efficiency and results, broadening its scope and requiring more complex systems and higher capacity.
A3: A strong PFM system aims to achieve three main strategic objectives: Fiscal Discipline, ensuring overall expenditure is within sustainable limits; Strategic Allocation of Resources, aligning spending with government policy priorities; and Operational Efficiency, ensuring resources are used effectively in delivering programs and public services for optimal value.
A4: Core functions identified include budget formulation, budget execution, accounting and financial reporting, and internal control and audit. Modern PFM also covers revenue administration, public debt management, public investment management, public asset management, and fiscal risk management, illustrating its comprehensive nature in managing public finances.
A5: Essential core principles for effective PFM mentioned include Comprehensiveness, Unity, Accuracy, Annuity, Transparency, Predictability, Accountability, and the presence of robust Internal Control and Independent Audit mechanisms. Adherence to these principles is crucial for building trust and enhancing the efficiency of public administration.
Báo giá dịch vụ viết thuê luận văn
Luận Văn A-Z nhận làm trọn gói dịch vụ viết thuê luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ. Liên hệ ngay dịch vụ viết thuê luận văn của chúng tôi!
UY TÍN - CHUYÊN NGHIỆP - BẢO MẬT
