Mục lục

Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước

Hoạt động chi ngân sách nhà nước thông thường gồm 3 khâu: Lập dự toán , chấp hành dự toán, quyết toán, vì vậy, quản lý chi ngân sách nhà nước chính là quản lý tốt công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi ngân sách nhà nước.

2.1. Lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán chi ngân sách nhà nước là dự trù các khoản chi ngân sách nhà nước bằng tiền trong một khoảng thời gian nhất định. Dự toán ‘NSNN là khâu đầu tiên trong một chu trình ngân sách nhà nước, có ý nghĩa quyết định đối với 2 khâu còn lại. Công tác này thực hiện tốt sẽ cho biết tương đối chính xác số tiền cần phải bỏ ra từ ngân sách nhà nước trong một khoảng thời gian để thực hiện những công việc đã được hoạch định sẵn. Lập dự toán là khâu không thể thiếu trong hoạt động ngân sách nhà nước, nhất là trong nền kinh tế thị.trường đầy biến động, công cụ dự toán càng trở nên có ý nghĩa, bởi nó cho phép dự báo nguồn lực cần có đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính phủ để chủ động trước mọi tình huống.

Dự toán chi ngân sách nhà nước có nhiều phương pháp lập, tuỳ thuộc vào phương thức chi lựa chọn của chủ thể quản lý. Thông thường bao gồm một số phương pháp sau:

Phương pháp lập dự toán chi ngân sách nhà nước truyền thống : còn gọi là lập dự toán theo chu trình ngân sách. Đây là công cụ đã và đang được áp dụng phổ biến ở các nước, tuy nhiên, ở nhiều nước hiện nay, công cụ này được kết hợp với các phương thức quản lý tiên tiến hơn và đang trở thành thứ yếu. ở một số rước, nhất là các nước XHCN cũ, công cụ này được sử dụng phổ biến và thậm chí có thời kỳ, đó là công cụ duy nhất được áp dụng trong quản lý ngân sách.

Chu trình ngân sách được hiểu là một quá trình hoạt động ngân sách từ khâu lập chấp hành, quyết toán ngân sách, trong đó khâu chấp hành ngân sách kéo dài một năm, thông thường từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 dương lịch. Tuy nhiên, hoạt động ngân sách không phải chỉ ấn định trong khuôn khổ một năm, có những công việc như lập ngân sách phải chuẩn bị trước đó từ 3 đến 6 tháng hoặc để hoàn chỉnh quyết toán ngân sách cần thời gian tương tự như vậy sau khi kết thúc năm ngân sách. Và quá tnnh đó đan xen, lặp đi lặp lại hàng năm.

Dự toán NSNN của chu trình ngân sách hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, tăng trưởng kinh tế theo dự báo một tỷ lệ tăng nhất định để dự tính nguồn thu ngân sách, trên cơ sở đó dự kiến chi ngân sách từ nguồn thu có được và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội năm đó, trong trường hợp có biến động về kinh tế dẫn đến thay đổi nguồn thu, thì thực hiện điều chỉnh dự toán ngân sách cho phù hợp.

Cách lập ngân sách này có ưu điểm là dễ làm, vì chủ yếu dựa vào ngân sách năm trước, tính thêm một tỷ lệ tăng trưởng theo dự báo. Tuy nhiên quá trình ngân sách bị động, vì nếu có những biến động xảy ra như kinh tế tăng trởng không theo dự báo thì không đủ nguồn chi theo dự toán, dẫn đến phải cắt giảm nguồn chi ngay trong năm dự toán. Nếu có sự tăng trưởng kinh tế cao hơn dự đoán hoặc do chính sách thay đổi dẫn đến tăng nguồn thu, và số thu có thể được sử dụng ngay trong năm đó cho những nhu cầu có thể là chưa hợp lý bởi chưa được tính toán trong kế hoạch năm đó.

Lập dự toán chi theo chu trình ngân sách (01 năm) đã, đang, tồn tại và phát huy tác dụng: cho phép quản lý trong ngắn hạn, bám sát tình hình kinh tế xã hội trong năm, vì vậy thường sát với thực tiễn.

Tuy nhiên, đó cũng chính là điểm bất cập, bởi lẽ chính vì gắn với nhiệm vụ từng năm, nên thường thoát ly chính sách kinh tế và khuôn khổ tài chính trong trung hạn. Công cụ quản lý này thường gây yếu tố bị động, lúng túng và do quy trình lập ngân sách lặp đi lặp lại hàng năm tương đối giống nhau nên tạo ra thủ tục hành chính rườm rà. Nhìn tổng thể, ngân sách không phát huy vai trò tích cực trong thực hiện chiến lược kinh tế, không cho phép khẳng định an ninh tài chính và cân đối ngân sách vững chắc. Nhất là trong nền kinh tế thị trường đầy biến động, cần phải có công cụ năng động, hiệu quả hơn. Vì vậy hiện nay ở một số trước khi sử dụng công cụ này, thông thường được kết hợp với các công cụ tiên tiến như kết hợp ngân sách năm cho một số nội dung chi tương đối ổn định như tiền lương, các khoản trợ cấp cố định… và chương trình dự án đặt trong một kế hoạch trung hạn.

[message type=”e.g. information, success”]Xem thêm: Vị trí chi ngân sách nhà nước trong hoạt động quản lý kinh tế[/message]

Lập dự toán theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)

Có thể nói MTEF là dự toán ngân sách dựa trên những phương pháp lập tiên tiến, đây là dự toán phản ánh trung hạn, dự toán nhiều năm, là kế hoạch cuốn chiếu cho tất cả các khoản kinh phí chi tiêu của các cơ quan nhà nước bao gồm các khoản chi thường niên và các khoản chi theo chương trình, dự án.

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn thực chất là lập dự toán hàng năm kết hợp với các chương trình tổng hợp từ các đơn vị cơ sở, các chương trình này được xếp theo thứ tự ưu tiên về thời gian và về nội dung. Căn cứ vào trần ngân sách và ưu tiên chiến lược của Chính phủ để lựa chọn một số chương trình đưa vào khuôn khổ trung hạn và thực hiện cuốn chiếu từng chương trình, cứ như vậy tiếp tục đến các chương trình còn lại để bảo đảm trong trung hạn, tổng dự toán các chương trình cân đối với nguồn lực tài chính dự kiến.

Phương thức quản lý tài chính công hiện nay đa phần không chỉ dừng lại ở xem xét hiệu quả phân bổ, mà là của cả quá trình xuyên suốt bắt đầu từ khi lựa chọn chiến lược ưu tiên đến khi xem xét tác động của sử dụng nguồn tài chính công như thế nào đến nền kinh tế với những tác động cụ thể có thể nhìn thấy và đánh giá được kết quả so với mục đích đặt ra.

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn xuất hiện chính là nhằm đáp ứng mục tiêu đó, với phương pháp lập dự toán theo các chương trình cuốn chiếu nhiều năm và mỗi chương trình lại bao gồm nhiều kết quả đầu ra có tên gọi cụ thể, xác định đưa trên những nhiệm vụ cụ thể, được gắn với dự án triển khai theo trình tự thời gian dự định. Cách làm như vậy cho phép xem xét một cách tổng thể và toàn diện từ khi xây dựng dự toán ngân sách đến khi đánh giá được kết quả, đồng thời luôn luôn chủ động nguồn lực trong thời gian dài hơn. Nếu như phương pháp lập ngân sách truyền thống chỉ tập trung vào từng năm thì MTEF tập trung vào nhiều năm, ít nhất là trong khuôn khổ trung hạn (từ 3 đến 5 năm). Với thời gian dài như vậy, cho phép dự báo tương đối chính xác thu chi ngân sách, nguồn thu có thể biến động ở từng năm nhưng với thời gian từ 3 – 5 năm thì tính ổn định càng cao, từ đó chi ngân sách cũng tương đối ổn định trong trung hạn.

Như vậy có thể nói, khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm đạt mục tiêu quản lý tài chính công, là một trong những phương thức quản lý tài chính công tiên tiến khắc phục được những bất cập của phươrlg pháp lập dự toán truyền thống mà hiện nay một số nước trong khối OECD đang từng bước áp dụng.

2.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước

Căn cứ vào dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, các cơ quan được bố trí kinh phí để thực hiện các khoản chi theo dự toán. Quá trình chuyển từ những nội dung ghi trên bảng dự toán thành hiện thực gọi là chấp hành dự toán. Tương tự, khi dự toán được điều chỉnh thì quá trình thực hiện cũng được điều chỉnh cho khớp đúng với dự toán mới. Đây là khâu quan trọng trong quản lý chi NSNN, sử dụng tổng hoà các biện pháp về kinh tế tài chính và hành chính nhằm thực hiện các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội của quốc gia trong một thời kỳ đã được bố trí vào dự toán chi ngân sách nhà nước.

Việc chấp hành chi ngân sách phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

– Đã có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, tạm cấp theo định mức khi chưa có toán hoặc được quyết định ngoài dự toán của cấp có thẩm quyền.

– Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định.

– Dược thu trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.

– Đối với việc sử dụng ngân sách nhà nước mua sắm, đầu tư XDCB, các công việc theo quy định phải đấu thầu hoặc áp dụng các hình thức khác thì phải tuân thủ quy định và phải có kế hoạch sử dụng vào thí điểm cụ thể để chủ động nguồn giải ngân.

Việc cấp phát, thanh toán từ ngân sách nhà nước được phân ra căn cứ vào tính chất các khoản chi như sau:

– Đối với các khoản chi thường xuyên: căn cứ vào dự toán giao, tiến độ triển khai công việc và điều kiện chi ngân sách, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi cơ quan chức năng kèm theo các tài liệu cần thiết, cơ quan cấp phát thực hiện thanh toán khi có đủ điều kiện, việc thanh toán thực hiện trực tiếp từ cơ quan cấp phát cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hàng hoá dịch vụ, trường hợp chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp, thì tạm ứng cho đơn vị sử dụng NSNN, sau đó đơn vị sử dụng NSNN thanh toán với cơ quan cấp phát.

– Đối với cấp phát vốn đầu tư XDCB: căn cứ vào dự toán, giá trị khối lượng công việc đã thực hiện và điều kiện chi ngân sách, chủ đầu tư lập hồ sớ gửi cơ quan cấp phát để kiểm tra và thanh toán khi có đủ điều kiện và việc cấp phát tuân thủ theo một quy trình riêng.

– Đối với một số khoản chi đặc thù như nghiệp vụ an ninh, quốc phòng, chi trả nợ, bổ sung ngân sách… thường có quy định riêng phù hợp.

2.3. Quyết toán chi ngân sách nhà nước

Quyết toán ngân sách: Kết thúc một năm, các cơ quan ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách phải tập hợp số kinh phí được cấp đã sử dụng để lập báo cáo theo mẫu biểu gửi cơ quan cấp trên tổng hợp và gửi cấp có thẩm quyền phê duyệt (Quốc hội đối với NSNN và HĐND đối với NSDP)

Quyết toán chi ngân sách nhà nước phải đảm bảo các nguyên tắc sau:

– Số quyết toán ngân sách nhà nước phải là thực chi hoặc được phép hạch toán chi theo quy định cụ thể.

– Số liệu báo cáo quyết toán phải chính xác, trung thực, đầy đủ, theo đúng nội dung dự toán được giao và mục lục ngân sách nhà nước. Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, đầy đủ của báo cáo quyết toán và các khoản chi sai chế độ.

– Báo cáo quyết toán đảm bảo nguyên tắc chi không lớn hơn thu và phải được xác nhận số liệu của Kho bạc nhà nước.

Mỗi nội dung chi có những quy định phù hợp về cách thức tổng hợp quyết toán, trong đó đặc biệt là các dự án công trình XDCB, chương trình, dự án quốc gia, khi lập báo cáo quyết toán cần tuân thủ quy định quản lý đầu tư và xây dựng, chế độ kế toán và các văn bản hướng dẫn riêng.

Để tăng cường hiệu lực và tính pháp lý của số liệu chi ngân sách nhà nước, báo cáo quyết toán được kiểm toán thông qua các tổ chức kiểm toán độc lập hoặc kiểm toán nhà nước theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền khi thấy cần thiết.

Ngoài hệ thống mẫu biểu theo mục lục ngân sách nhà nước thống nhất, báo cáo quyết toán phải thuyết minh, giải trình, phân tích và tuỳ theo yêu cầu của từng phương thức quản lý, có thể phải có báo cáo bổ sung kết quả công việc, kết quả lỗ lãi, đánh giá tác động của khoản chi, chương trình dự án đến các quá trình kinh tế xã hội và yếu tố liên quan.

Tóm lại, nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước được thể hiện ở quản lý từng khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước. Những yêu cầu, nguyên tắc, trình tự và nội dung quản lý từng khâu như đã trình bày chỉ là những vấn đề có tính nguyên lý chung nhất. Ngay trong từng khâu của mỗi phương thức quản lý truyền thống hay những phương thức quản lý mới cũng đòi hỏi quy trình và cách làm khác nhau cho phù hợp với đặc thù của từng phương thức. Sự khác nhau đó sẽ được trình bày ở nội dung từng phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước ở phần dưới đây.