Giới thiệu

Đầu tư công đóng vai trò nền tảng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển hạ tầng, và cải thiện chất lượng cuộc sống. Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tư công phụ thuộc rất lớn vào cách thức nó được quản lý. Quản lý đầu tư công (Public Investment Management – PIM) là một quy trình phức tạp, đa giai đoạn, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ và năng lực thể chế vững mạnh. Việc định nghĩa rõ ràng và hiểu sâu sắc về PIM không chỉ là yêu cầu học thuật mà còn có ý nghĩa thực tiễn quan trọng, giúp nhận diện các điểm nghẽn và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công khan hiếm. Phần này sẽ đi sâu vào định nghĩa về quản lý đầu tư công, xem xét các khía cạnh cấu thành, tầm quan trọng và bối cảnh học thuật xung quanh khái niệm này.

Định nghĩa về quản lý đầu tư công

Quản lý đầu tư công (Public Investment Management – PIM) là một khái niệm trung tâm trong lĩnh vực quản lý tài chính công và kinh tế phát triển, đề cập đến tập hợp các quy trình, thể chế và quy định mà chính phủ sử dụng để lập kế hoạch, phân bổ, thực hiện và giám sát các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn công. Khái niệm này không chỉ giới hạn ở việc quản lý từng dự án đơn lẻ mà bao trùm toàn bộ “chu trình đầu tư công”, từ giai đoạn đầu tiên là xác định nhu cầu đầu tư dựa trên chiến lược phát triển quốc gia, thông qua các bước phân tích, lựa chọn dự án, lập ngân sách, đấu thầu, thi công, vận hành, cho đến đánh giá sau đầu tư và quản lý tài sản công (IMF, 2015; World Bank, 2018). Các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (World Bank) đã nhấn mạnh rằng PIM hiệu quả là yếu tố then chốt để đảm bảo rằng đầu tư công mang lại giá trị tốt nhất cho đồng tiền (value for money), hỗ trợ tăng trưởng bền vững và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu một cách đáng tin cậy. IMF, thông qua Khung đánh giá quản lý đầu tư công (PIMA – Public Investment Management Assessment), định nghĩa PIM là “tập hợp các quy trình và thể chế điều chỉnh cách thức các chính phủ lên kế hoạch, phân bổ và quản lý hiệu quả đầu tư công trong suốt vòng đời của chúng” (IMF, 2018). Định nghĩa này nhấn mạnh vai trò của các “quy trình” (các bước thực hiện tuần tự) và “thể chế” (các quy tắc, luật lệ, tổ chức chịu trách nhiệm) trong việc định hình hiệu quả của PIM. World Bank cũng đưa ra một cách tiếp cận tương tự, xem PIM là một hệ thống toàn diện bao gồm nhiều giai đoạn lồng ghép, bắt đầu từ việc xây dựng chiến lược quốc gia và kế hoạch phát triển, đến xác định các nhu cầu đầu tư cụ thể, đánh giá tính khả thi về kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường của các dự án tiềm năng, lựa chọn các dự án phù hợp với nguồn lực sẵn có và các mục tiêu ưu tiên, bố trí ngân sách đầy đủ và kịp thời, tổ chức thực hiện dự án một cách hiệu quả, giám sát tiến độ và chi phí, đánh giá kết quả và tác động, và cuối cùng là quản lý việc vận hành và bảo trì tài sản được tạo ra từ đầu tư công (World Bank, 2014). Xem thêm về khái niệm về phát triển.

Các nhà nghiên cứu kinh tế công thường phân tích PIM dựa trên ba trụ cột chính: lập kế hoạch chiến lược và phân tích lựa chọn (strategic planning and selection analysis), phân bổ nguồn lực (resource allocation), và thực hiện hiệu quả (effective implementation) (Rajaram et al., 2010). Trụ cột đầu tiên liên quan đến việc xác định các ưu tiên đầu tư dựa trên các mục tiêu phát triển dài hạn của quốc gia, tiến hành phân tích kinh tế – xã hội chi tiết cho từng dự án tiềm năng (như phân tích chi phí – lợi ích – CBA), và thiết lập các tiêu chí rõ ràng, minh bạch để lựa chọn dự án được tài trợ. Trụ cột thứ hai tập trung vào quá trình ngân sách: đảm bảo rằng các dự án được lựa chọn được cấp đủ kinh phí trong khuôn khổ tài khóa bền vững, và việc giải ngân được thực hiện theo đúng tiến độ dự kiến. Điều này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan kế hoạch và tài chính. Trụ cột thứ ba liên quan đến việc quản lý các hoạt động thi công và vận hành dự án, bao gồm quản lý hợp đồng, giám sát chất lượng và tiến độ, quản lý rủi ro, và đảm bảo rằng tài sản công được bảo trì đúng cách để đạt được tuổi thọ thiết kế và cung cấp dịch vụ liên tục. Sự yếu kém ở bất kỳ trụ cột nào cũng có thể làm giảm đáng kể hiệu quả tổng thể của đầu tư công, dẫn đến chậm trễ dự án, vượt chi phí, hoặc thậm chí là các tài sản không mang lại lợi ích như kỳ vọng (Flyvbjerg, 2007). Do đó, một định nghĩa toàn diện về PIM phải nhìn nhận nó như một hệ thống tích hợp, nơi các trụ cột này tương tác và hỗ trợ lẫn nhau. Việc giám sát vốn đầu tư cũng rất quan trọng, có thể tham khảo bài viết Đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN.

Ngoài ra, định nghĩa về PIM ngày càng mở rộng để bao gồm các yếu tố quản trị (governance) và tính minh bạch, giải trình (transparency and accountability) (Gupta & Schwartz, 2005). Quản trị tốt trong PIM đề cập đến việc thiết lập các quy tắc rõ ràng, phân định trách nhiệm rành mạch giữa các cơ quan khác nhau (ví dụ: bộ kế hoạch, bộ tài chính, các bộ chuyên ngành, chính quyền địa phương), và tạo ra một môi trường cạnh tranh, công bằng cho quá trình đấu thầu và lựa chọn nhà thầu. Thiếu minh bạch và giải trình là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến lãng phí, tham nhũng và lựa chọn các dự án kém hiệu quả (Morrissey et al., 2016). Do đó, PIM hiệu quả đòi hỏi các thông tin về quy trình lựa chọn dự án, chi phí, tiến độ thực hiện và kết quả dự án phải được công khai và dễ tiếp cận đối với công chúng và các bên liên quan. Các cơ chế giám sát độc lập và kiểm toán cũng là những yếu tố quan trọng để tăng cường giải trình và nâng cao chất lượng quản lý. Từ góc độ này, PIM không chỉ là một quy trình kỹ thuật hay kinh tế đơn thuần mà còn là một vấn đề của quản trị công và chính trị (Blagrave et al., 2017). Các quyết định đầu tư công thường chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị, và việc quản lý các ảnh hưởng này một cách hiệu quả mà không làm sai lệch các mục tiêu kinh tế là một thách thức lớn. Một định nghĩa đầy đủ về PIM cần thừa nhận và tích hợp khía cạnh quản trị này. Quản lý cũng là một yếu tố quan trọng, xem thêm về khái niệm chung về quản lý.

Một khía cạnh quan trọng khác trong định nghĩa về PIM là mối liên hệ của nó với khuôn khổ tài khóa tổng thể (fiscal framework) (IMF, 2015). Đầu tư công là một thành phần quan trọng của chi tiêu công, và quy mô cũng như hiệu quả của nó có tác động trực tiếp đến nợ công và bền vững tài khóa. PIM hiệu quả đòi hỏi việc lập kế hoạch và lựa chọn dự án phải được thực hiện trong giới hạn ngân sách rõ ràng và trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework – MTEF). Điều này giúp tránh tình trạng khởi công quá nhiều dự án cùng lúc mà không đủ nguồn lực để hoàn thành, dẫn đến tình trạng các dự án bị kéo dài, tăng chi phí và giảm hiệu quả sử dụng vốn (Baietti et al., 2014). Hơn nữa, PIM phải xem xét không chỉ chi phí xây dựng ban đầu mà cả chi phí vận hành và bảo trì trong tương lai (O&M costs), vì những chi phí này có thể tạo ra gánh nặng tài khóa đáng kể nếu không được tính toán trước. Một định nghĩa toàn diện về PIM phải bao gồm việc quản lý các ràng buộc tài khóa và đảm bảo rằng đầu tư công phù hợp với các mục tiêu bền vững tài khóa. Quản lý chi ngân sách nhà nước cũng là một yếu tố quan trọng, có thể xem thêm tại Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước.

Trong bối cảnh các nước đang phát triển và chuyển đổi, PIM đối mặt với những thách thức đặc thù, bao gồm năng lực thể chế yếu kém, thiếu hụt kỹ năng kỹ thuật, dữ liệu không đầy đủ hoặc không đáng tin cậy, và áp lực chính trị đối với việc lựa chọn dự án (Rajaram et al., 2010; World Bank, 2014). Do đó, định nghĩa PIM trong bối cảnh này cần nhấn mạnh vai trò của việc xây dựng năng lực, tăng cường hệ thống thông tin quản lý, và thiết lập các quy tắc rõ ràng, minh bạch để giảm thiểu rủi ro tham nhũng và tác động tiêu cực của các yếu tố ngoài chuyên môn. Việc áp dụng các công cụ như phân tích chi phí – lợi ích có hệ thống, đánh giá tác động môi trường và xã hội, và lập kế hoạch đấu thầu hiệu quả trở nên đặc biệt quan trọng. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc cải thiện PIM có thể mang lại lợi ích kinh tế đáng kể, làm tăng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và nâng cao tác động của nó đối với tăng trưởng và giảm nghèo (IMF, 2018). Ví dụ, một nghiên cứu sử dụng dữ liệu quốc tế cho thấy việc cải thiện điểm số PIMA có thể giúp tăng đáng kể sản lượng đầu ra quốc gia (output) từ một đơn vị đầu tư công (IMF, 2015). Có thể xem thêm về các chỉ tiêu đo lường hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.

Tóm lại, định nghĩa về quản lý đầu tư công là một khái niệm đa diện, vượt ra ngoài phạm vi quản lý dự án truyền thống. Nó là một hệ thống phức hợp bao gồm các quy trình chiến lược, lập kế hoạch, phân bổ ngân sách, thực hiện, giám sát và đánh giá, được hỗ trợ bởi một khuôn khổ thể chế vững chắc, minh bạch và giải trình. PIM không chỉ là một công cụ để xây dựng cơ sở hạ tầng mà còn là một yếu tố quyết định hiệu quả sử dụng nguồn lực công, bền vững tài khóa và đạt được các mục tiêu phát triển quốc gia. Việc hiểu rõ định nghĩa này và các thành phần cấu thành của nó là bước đầu tiên và quan trọng nhất để phân tích và đề xuất các giải pháp cải cách nhằm nâng cao chất lượng và tác động của đầu tư công. Các nghiên cứu học thuật và kinh nghiệm thực tiễn từ các tổ chức quốc tế đều khẳng định rằng đầu tư vào cải thiện hệ thống PIM là khoản đầu tư mang lại hiệu quả cao, giúp đảm bảo rằng các khoản chi tiêu lớn cho đầu tư công thực sự phục vụ lợi ích tốt nhất của xã hội. Định nghĩa này tiếp tục được mở rộng và hoàn thiện trong bối cảnh các thách thức mới như biến đổi khí hậu (đầu tư xanh), chuyển đổi số (hạ tầng số), và nhu cầu tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua hình thức đối tác công tư (PPP) (World Bank, 2018). PIM cần thích ứng để quản lý hiệu quả các loại hình đầu tư và phương thức tài trợ mới này. Để hiểu thêm về bản chất, vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị, bạn có thể tham khảo thêm tại bản chất vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị.

Kết luận

Phần này đã trình bày một định nghĩa chuyên sâu về quản lý đầu tư công (PIM), xem xét nó như một hệ thống toàn diện bao gồm lập kế hoạch chiến lược, lựa chọn, phân bổ nguồn lực, thực hiện và giám sát, được hỗ trợ bởi các thể chế mạnh mẽ, minh bạch và giải trình. PIM hiệu quả là yếu tố quyết định sự thành công của đầu tư công trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa. Việc hiểu rõ khái niệm đa diện này, vượt ra ngoài khuôn khổ quản lý dự án đơn thuần, là cần thiết để xác định các điểm yếu trong chu trình đầu tư và thiết kế các giải pháp cải cách phù hợp. Đầu tư vào việc tăng cường năng lực PIM là khoản đầu tư chiến lược, mang lại lợi ích lâu dài cho nền kinh tế và xã hội. Chi tiết hơn về khái niệm chiến lược.

Tài liệu tham khảo

• Baietti, A., Fay, M., & Gautam, S. (2014). Financing infrastructure: can the world cope? The World Bank.
• Blagrave, P., Liu, Y., Black, S., & Wane, A. (2017). Making public investment more efficient. IMF Staff Discussion Note SDN/17/13. International Monetary Fund.
• Flyvbjerg, B. (2007). Policy and planning for large-infrastructure projects: Problems, causes, cures. Environment and Planning B: Planning and Design, 34(4), 578-597.
• Gupta, S., & Schwartz, G. (2005). Public investment in infrastructure and fiscal performance. IMF Working Paper WP/05/172. International Monetary Fund.
• International Monetary Fund. (2015). Making Public Investment More Efficient. IMF Policy Paper. International Monetary Fund.
• International Monetary Fund. (2018). Public Investment Management Assessment—A Framework for Assessing and Improving Public Investment. International Monetary Fund.
• Morrissey, O., Vanden Eynde, O., & Zeitlin, A. (2016). Fiscal Behaviour and Public Investment in Aid-Receiving Countries. CREDIT Research Paper 16/01. The University of Nottingham.
• Rajaram, A., Minh Le, T., Manlagñit, P. M., & Kaiser, K. (2010). The leap to dynamic public investment management. World Bank.
• World Bank. (2014). The Challenge of Public Investment Management. In Public Finance Management: Leading Edge Approaches to Supporting Development. World Bank.
• World Bank. (2018). Public Investment Management Reference Guide. World Bank.

Questions & Answers

Q&A

Báo giá dịch vụ viết thuê luận văn

Luận Văn A-Z  nhận làm trọn gói dịch vụ viết thuê luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ. Liên hệ ngay dịch vụ viết thuê luận văn của chúng tôi!

UY TÍN - CHUYÊN NGHIỆP - BẢO MẬT

Nhận báo giá Xem thêm