Giới thiệu

Chính sách công nghiệp (CSCN) từ lâu đã là một chủ đề trung tâm và gây tranh cãi trong kinh tế học phát triển và kinh tế học chính trị. Sau một thời gian bị lu mờ bởi sự đồng thuận Washington, CSCN đã có sự trở lại mạnh mẽ trong bối cảnh các thách thức toàn cầu mới như biến đổi khí hậu, chuyển đổi số và cạnh tranh địa kinh tế gia tăng. Tuy nhiên, bất chấp sự quan tâm mới này, việc định nghĩa chính xác CSCN vẫn còn là một nhiệm vụ phức tạp và thường là điểm khởi đầu cho các cuộc tranh luận về phạm vi, công cụ và hiệu quả của nó. Phần này của bài viết sẽ đi sâu vào các quan niệm khác nhau về CSCN, xem xét sự tiến hóa trong cách định nghĩa nó và phân tích các yếu tố làm cho việc xác định ranh giới của CSCN trở nên khó khăn.

Định nghĩa về Chính sách Công nghiệp

Việc định nghĩa chính sách công nghiệp (CSCN) chưa bao giờ là một vấn đề đơn giản, và sự phức tạp này phản ánh cả sự tiến hóa của tư duy kinh tế, kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia, và bối cảnh chính trị toàn cầu. Theo nghĩa rộng nhất, CSCN đề cập đến các hành động của chính phủ nhằm mục đích ảnh hưởng đến cấu trúc của nền kinh tế, đặc biệt là khu vực công nghiệp, để thúc đẩy tăng trưởng, năng suất và khả năng cạnh tranh. Tuy nhiên, khi đi sâu vào chi tiết, sự đồng thuận về phạm vi và bản chất của các hành động này nhanh chóng tan biến.

Theo quan điểm truyền thống, CSCN thường được hiểu theo nghĩa hẹp, tập trung vào các biện pháp can thiệp có mục tiêu (“vertical” or “selective”) nhằm hỗ trợ các ngành hoặc doanh nghiệp cụ thể mà chính phủ tin rằng có tiềm năng tăng trưởng cao hoặc quan trọng về mặt chiến lược. Quan niệm này bắt nguồn từ lý thuyết ngành công nghiệp non trẻ của Friedrich List, cho rằng các ngành công nghiệp mới nổi ở các quốc gia đang phát triển cần được bảo hộ khỏi cạnh tranh quốc tế cho đến khi đủ mạnh để tự đứng vững. Các công cụ điển hình trong định nghĩa này bao gồm thuế quan, trợ cấp trực tiếp hoặc gián tiếp, hạn ngạch nhập khẩu, và các biện pháp ưu đãi tín dụng cho các ngành được lựa chọn. Các nghiên cứu kinh điển về sự phát triển của các nền kinh tế Đông Á như Hàn Quốc và Đài Loan thường nhấn mạnh vai trò của nhà nước trong việc định hướng và hỗ trợ các ngành công nghiệp chủ chốt thông qua các chính sách mang tính lựa chọn cao (Amsden, 1989; Wade, 1990). Amsden (1989) mô tả nhà nước Hàn Quốc như một “người khổng lồ tiếp theo của châu Á”, sử dụng “kiểm soát có đi có lại” (reciprocal control) – nghĩa là trợ cấp và ưu đãi của nhà nước đi kèm với các yêu cầu nghiêm ngặt về hiệu suất xuất khẩu hoặc đổi mới công nghệ từ phía doanh nghiệp – để thúc đẩy sự phát triển của các tập đoàn công nghiệp lớn. Wade (1990) cũng đưa ra một góc nhìn tương tự về Đài Loan, nơi chính phủ đóng vai trò “điều khiển thị trường” thông qua việc quản lý tín dụng, cấp phép đầu tư và định hướng xuất khẩu.

Tuy nhiên, định nghĩa hẹp này đã vấp phải nhiều chỉ trích. Một mặt, nó thường liên quan đến nguy cơ “thất bại của chính phủ” (government failure), bao gồm việc lựa chọn sai ngành, méo mó thị trường do can thiệp, tham nhũng, và sự dễ bị ảnh hưởng bởi các nhóm lợi ích đặc biệt (Rodrik, 2004). Mặt khác, nó không bao quát được toàn bộ các biện pháp chính sách mà chính phủ có thể áp dụng để thúc đẩy phát triển công nghiệp. Do đó, trong những thập kỷ gần đây, một quan niệm rộng hơn về CSCN đã trở nên phổ biến hơn. Quan niệm này mở rộng phạm vi của CSCN để bao gồm cả các chính sách mang tính “ngang” (“horizontal” or “functional”) nhằm cải thiện môi trường kinh doanh chung và giải quyết các thất bại thị trường ảnh hưởng đến nhiều ngành công nghiệp, thay vì chỉ tập trung vào các ngành cụ thể (Rodrik, 2004). Các chính sách này bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng (giao thông, năng lượng, viễn thông), phát triển nguồn nhân lực (giáo dục, đào tạo nghề), hỗ trợ nghiên cứu và phát triển (R&D) chung, thúc đẩy đổi mới, cải thiện khả năng tiếp cận tài chính cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa, và củng cố khuôn khổ pháp lý và thể chế. Rodrik (2004) lập luận rằng cách tiếp cận mới này, mà ông gọi là “chính sách công nghiệp cho thế kỷ 21”, nên tập trung vào việc giải quyết các rào cản đối với tự khám phá (self-discovery) và phối hợp (coordination) trong nền kinh tế, thay vì cố gắng “chọn người chiến thắng” (picking winners). Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, bạn có thể tham khảo về lý thuyết đại diện.

Sự mở rộng trong định nghĩa này phản ánh sự nhận thức ngày càng tăng rằng phát triển công nghiệp đòi hỏi một hệ sinh thái hỗ trợ toàn diện, chứ không chỉ đơn thuần là hỗ trợ các doanh nghiệp riêng lẻ. Các chính sách ngang được coi là ít gây méo mó thị trường hơn và ít rủi ro thất bại của chính phủ hơn so với các chính sách lựa chọn, mặc dù hiệu quả của chúng cũng phụ thuộc vào thiết kế và thực thi (Aghion et al., 2011). Aghion và cộng sự (2011) nghiên cứu mối quan hệ giữa CSCN và cạnh tranh, cho rằng CSCN nên được thiết kế để thúc đẩy cạnh tranh và đổi mới, thay vì bảo vệ các doanh nghiệp hiện tại khỏi áp lực cạnh tranh. Họ nhấn mạnh vai trò của các chính sách hỗ trợ R&D và đổi mới, vốn thường có tính chất ngang, trong việc thúc đẩy tăng trưởng năng suất dài hạn. Để tìm hiểu thêm về các yếu tố thúc đẩy sự phát triển, bạn có thể tham khảo bài viết về khái niệm về phát triển.

Một khía cạnh khác làm phức tạp định nghĩa CSCN là ranh giới mờ nhạt giữa CSCN và các chính sách kinh tế vĩ mô hoặc chính sách cơ cấu chung. Ví dụ, chính sách giáo dục nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực rõ ràng có tác động tích cực đến khu vực công nghiệp, nhưng liệu nó có phải là CSCN? Hay chính sách cạnh tranh nhằm đảm bảo sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp có phải là CSCN? Stiglitz (2014) lập luận rằng CSCN nên được hiểu như một tập hợp các chính sách nhằm khắc phục các thất bại thị trường cụ thể liên quan đến quá trình công nghiệp hóa và thay đổi cơ cấu. Ông nhấn mạnh các thất bại như tính ngoại ứng của hoạt động học hỏi (learning externalities), vấn đề phối hợp giữa các nhà đầu tư, và thông tin bất cân xứng. Theo quan điểm này, bất kỳ chính sách nào, dù là ngang hay dọc, có mục đích rõ ràng là giải quyết những thất bại này để định hình cấu trúc công nghiệp thì đều có thể được xem là CSCN. Tuy nhiên, việc xác định mục đích chính xác của một chính sách cụ thể có thể rất khó khăn trong thực tế. Navaretti et al. (2017) thảo luận về các thách thức trong việc thực thi CSCN, bao gồm cả việc phân loại và đo lường các công cụ chính sách khác nhau. Họ lưu ý rằng nhiều chính sách có thể có mục tiêu kép, phục vụ cả mục tiêu công nghiệp lẫn các mục tiêu xã hội hoặc kinh tế khác. Bên cạnh đó, cũng cần nhắc đến tầm quan trọng của trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp.

Sự trở lại của CSCN trong thập kỷ qua cũng mang theo một quan niệm mới, thường được gọi là “CSCN mới”. CSCN mới này không chỉ đơn thuần là sự kết hợp giữa các chính sách ngang và dọc, mà còn nhấn mạnh vào quy trình thiết kế và thực hiện chính sách. Đặc điểm nổi bật của CSCN mới là tính thực nghiệm, học hỏi từ thử nghiệm và sai sót (learning by doing), sự phối hợp chặt chẽ giữa nhà nước và khu vực tư nhân, và khả năng thích ứng với bối cảnh thay đổi (Cherif & Hasanov, 2019; Rodrik, 2004). Thay vì nhà nước đưa ra các kế hoạch chi tiết và cứng nhắc, CSCN mới tập trung vào việc tạo ra các nền tảng (platforms) và cơ chế đối thoại công-tư để xác định và giải quyết các rào cản đối với đổi mới và phát triển trong các lĩnh vực cụ thể, thường liên quan đến các thách thức toàn cầu như năng lượng sạch, công nghệ số, hoặc y tế. Cherif & Hasanov (2019), từ quan điểm của IMF, nhấn mạnh rằng CSCN thành công cần dựa trên các nguyên tắc như ưu tiên xuất khẩu, kỷ luật và trách nhiệm giải trình, cùng với việc xây dựng năng lực nhà nước và cơ chế phối hợp công-tư hiệu quả. Ngoài ra, để hiểu hơn về cách nhà nước quản lý và điều hành, bạn có thể đọc thêm về quản lý hành chính nhà nước.

Một yếu tố quan trọng khác trong định nghĩa CSCN là vai trò của các thể chế. Thành công của CSCN không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn công cụ chính sách phù hợp mà còn vào chất lượng của các thể chế thực thi. Các quốc gia thành công với CSCN thường có năng lực hành chính mạnh mẽ, bộ máy nhà nước chuyên nghiệp, ít tham nhũng, và khả năng kháng cự lại sự thâu tóm của các nhóm lợi ích đặc biệt (Chang, 2002; Lall, 2004). Lall (2004) nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xây dựng “năng lực công nghệ” (technological capabilities) ở cấp độ doanh nghiệp và quốc gia, và cho rằng CSCN phải được thiết kế để hỗ trợ quá trình học hỏi và tích lũy năng lực này. Điều này đòi hỏi một bộ máy nhà nước có khả năng phân tích, thiết kế và điều chỉnh chính sách một cách linh hoạt. Do đó, định nghĩa về CSCN cũng nên bao gồm cả các nỗ lực nhằm xây dựng năng lực thể chế cần thiết để thực hiện các chính sách này một cách hiệu quả (Cimoli, Dosi & Stiglitz, 2009). Cimoli, Dosi và Stiglitz (2009) biên tập một tập hợp các bài viết nhấn mạnh rằng CSCN không chỉ là về các công cụ cụ thể mà còn là về “kinh tế chính trị của sự tích lũy năng lực” (political economy of capabilities accumulation), bao gồm các khía cạnh về thể chế, sự phân bổ quyền lực và quy trình ra quyết định. Để hiểu thêm về vai trò của các quyết định, bạn có thể xem bài viết về bản chất, vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị.

Trong bối cảnh toàn cầu hiện tại, định nghĩa về CSCN cũng đang được định hình lại bởi các mục tiêu mới. Ngoài tăng trưởng và năng suất, CSCN ngày càng được sử dụng để đạt được các mục tiêu như ứng phó với biến đổi khí hậu (CSCN xanh), thúc đẩy chuyển đổi số (CSCN số), tăng cường khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng, và đối phó với cạnh tranh địa kinh tế. Điều này làm cho ranh giới giữa CSCN và các chính sách khác như chính sách môi trường, chính sách khoa học và công nghệ, hoặc thậm chí chính sách an ninh quốc gia càng trở nên mờ nhạt. Một chính sách hỗ trợ sản xuất pin xe điện, chẳng hạn, có thể vừa được coi là CSCN (thúc đẩy một ngành công nghiệp chiến lược), chính sách môi trường (giảm phát thải), chính sách khoa học công nghệ (thúc đẩy R&D pin), và chính sách an ninh kinh tế (đảm bảo chuỗi cung ứng nội địa). Bên cạnh đó, để tối ưu quá trình này, ta có thể xem xét thêm về khái niệm quản trị chuỗi cung ứng.

Tóm lại, không có một định nghĩa duy nhất và được chấp nhận rộng rãi về chính sách công nghiệp. Nó là một khái niệm linh hoạt, bao gồm một loạt các hành động của chính phủ từ các biện pháp can thiệp có mục tiêu đến các chính sách cải thiện môi trường kinh doanh chung, nhằm mục đích định hình cấu trúc và thúc đẩy hiệu quả của khu vực công nghiệp để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế rộng lớn hơn. Định nghĩa này đã tiến hóa theo thời gian, từ nhấn mạnh vào bảo hộ và hỗ trợ ngành cụ thể sang tập trung vào giải quyết thất bại thị trường, thúc đẩy đổi mới và xây dựng năng lực thể chế. Trong bối cảnh hiện đại, CSCN còn bao gồm cả các mục tiêu mới liên quan đến bền vững và công nghệ. Sự đa dạng trong định nghĩa này phản ánh sự đa dạng trong các công cụ có sẵn cho chính phủ, các cơ sở lý thuyết khác nhau biện minh cho sự can thiệp, và bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội đặc thù của từng quốc gia và từng thời kỳ. Hiểu được sự phức tạp này là bước đầu tiên quan trọng để phân tích, thiết kế và đánh giá các chính sách công nghiệp một cách hiệu quả.

Kết luận

Phần này đã khám phá tính phức tạp và đa diện của việc định nghĩa chính sách công nghiệp (CSCN). Chúng ta thấy rằng không tồn tại một định nghĩa duy nhất, mà là một phổ rộng các quan niệm khác nhau, từ cách hiểu truyền thống, hẹp hòi tập trung vào can thiệp có mục tiêu đến quan điểm hiện đại, rộng mở hơn bao gồm cả các chính sách ngang và nhấn mạnh quy trình thực nghiệm cùng hợp tác công-tư. Sự tiến hóa của định nghĩa này phản ánh những bài học từ quá khứ, sự thay đổi của bối cảnh kinh tế toàn cầu và sự đa dạng của các mục tiêu chính sách. Mặc dù ranh giới giữa CSCN và các chính sách khác vẫn còn mờ nhạt, việc nhận thức được bản chất linh hoạt và các khía cạnh khác nhau của nó là cần thiết để phân tích hiệu quả và thiết kế các chính sách phù hợp nhằm thúc đẩy sự phát triển và chuyển đổi cơ cấu kinh tế trong thế kỷ 21. Để hiểu hơn về chiến lược phát triển, hãy tham khảo thêm về khái niệm về chiến lược.

Tài liệu tham khảo

Aghion, P., Boulanger, J., & Cohen, E. (2011). Industrial Policy and Competition. Journal of the European Economic Association, 9(4), pp. 687-709.
Amsden, A. H. (1989). Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford University Press.
Chang, H. J. (2002). Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. Anthem Press.
Cherif, R. & Hasanov, F. (2019). The Return of the Policy That Shall Not Be Named: Principles of Industrial Policy. IMF Working Paper, WP/19/74. International Monetary Fund.
Cimoli, M., Dosi, G., & Stiglitz, J. E. (Eds.). (2009). Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation. Oxford University Press.
Lall, S. (2004). Industrial policy and development: lessons from Asia. Oxford Review of Economic Policy, 20(1), pp. 145-171.
Navaretti, G. B., Castellani, D., Eppinger, P., Lehmann, F., Pica, G., Rosete, J., … & Varela, F. (2017). Policies for prosperity: Industrial Policy and its Implementation. A report for the European Commission, DG GROW.
Rodrik, D. (2004). Industrial policy for the twenty-first century. CEPR Discussion Paper No. 4767. Centre for Economic Policy Research.
Stiglitz, J. E. (2014). The promise of industrial policy: A rebirth?. Journal of Economic Structures, 3(1), pp. 1-33.
Wade, R. (1990). Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton University Press.

Questions & Answers

Q&A

Báo giá dịch vụ viết thuê luận văn

Luận Văn A-Z  nhận làm trọn gói dịch vụ viết thuê luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ. Liên hệ ngay dịch vụ viết thuê luận văn của chúng tôi!

UY TÍN - CHUYÊN NGHIỆP - BẢO MẬT

Nhận báo giá Xem thêm