Mục lục

Đánh giá quản lý nhà nước đối với thu-chi ngân sách của thành phố Hải Phòng

1. Thành công trong công tác quản lý nhà nước đối với thu-chi ngân sách của thành phố Hải Phòng

Thứ nhất, kinh tế TP Hải phòng duy trì được ổn định và phát triển, GDP tăng trưởng hợp lý, là một trong 13 tỉnh, thành phố có điều tiết về NSTW. Số thu ngân sách năm sau cao hơn năm trước, đáp ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của thành phố. Nền kinh tế TP ngày càng hội nhập sâu rộng với nền kinh tế thế giới. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, chú trọng đến phát triển công nghiệp, dịch vụ. Nhiều vấn đề xã hội bước đầu đã được giải quyết như: Lao động có việc làm ngày càng được nâng lên; tỷ lệ thất nghiệp ở đô thị giảm; thu nhập bình quân đầu người ngày càng được cải thiện; tỷ lệ hộ nghèo liên tục giảm qua các năm; hệ số chênh lệch giữa nhóm giàu và nhóm nghèo trên địa bàn thành phố ở mức thấp so với các thành phố khác trực thuộc Trung ương.

Thứ hai, việc ban hành các văn bản về thu-chi NSĐP và quản lý nhà nước đối với thu-chi NSĐP của chính quyền TP Hải Phòng đã cụ thể hóa được các quy định của Trung ương, đã đáp ứng được các định hướng, kế hoạch của TP trong quản lý NSĐP, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan quản lý cũng như đối tượng quản lý có căn cứ để thực thi nhiệm vụ.

Thứ ba, công tác quản lý, điều hành thu-chi NSĐP về cơ bản đã thực hiện theo các quy định của Luật NSNN, Luật Quản lý thuế, Luật Đầu tư,..và các văn bản hướng dẫn của Trung ương cũng như địa phương, khai thác các nguồn thu, đáp ứng nhu cầu, nhiệm vụ chi của địa phương.

Thứ tư, trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các cơ quan nhà nước đã được cải thiện.

Điều đó thể hiện ở các cuộc đối thoại giữa lãnh đạo thành phố, lãnh đạo quận, huyện với các tổ chức, doanh nghiệp và người dân; thành phố triển khai các cuộc đối thoại trực tiếp, đối thoại trực tuyến, các chương trình dân hỏi giám đốc sở trả lời, …Điều đó cho thấy các cấp, các ngành, các sở, ban ngành của TP đang chú trọng tới trách nhiệm giải trình, giúp nâng cao hiệu quả QLNN.

Thứ năm, qua công tác thanh tra, kiểm tra đã giảm được tình trạng thất thu NS, tăng thu cho NS, nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách, tăng cường kỷ luật tài khóa.

2. Hạn chế trong công tác quản lý nhà nước đối với thu-chi ngân sách của thành phố Hải Phòng

Thứ nhất, một số văn bản của TP quy định về định mức chi thường xuyên (như định mức chi cho các đoàn thể, văn phòng UBND,…chưa sát thực tế, nhiều xã chi gấp 1,5-2,0 lần so với định mức), chế độ chi tiêu hội nghị, công tác phí không còn phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn cho công tác thực thi nhưng chậm được nghiên cứu sửa đổi.

Thứ hai, công tác lập, phân bổ và thẩm định dự toán, quyết toán thu, chi NSĐP còn một số bất cập, cụ thể: (i) công tác lập DT thu vẫn còn mang tính hình thức và cấp dưới phụ thuộc nhiều vào cấp trên. Cấp xã phụ thuộc vào số kiểm tra của cấp huyện, cấp huyện phụ thuộc vào số kiểm tra của cấp tỉnh, cấp tỉnh lại phụ thuộc vào số kiểm tra của trung ương. DT thu của một số năm chưa sát với tình hình sản xuất kinh doanh thực tế. Kết quả là một số năm có số thu tăng nhiều so với DT, nhưng một số năm lại hụt thu nhiều. Thực tiễn cho thấy, NS cấp dưới khi lập DT thường có hiện trạng lập DT thu thấp, DT chi cao để được nhận bổ sung cân đối từ NS cấp trên. Còn NS cấp trên giao DT đôi khi vượt quá khả năng thực hiện của NS cấp dưới. Vì vậy, việc trung hòa lợi ích của các cấp NS là một bài toán khó. Điều này cũng xuất phát từ bất cập trong quy định tính lồng nghép của hệ thống NS ở Việt Nam; (ii) lập DT thu NS của TP Hải Phòng còn tình trạng bỏ sót nguồn thu, chẳng hạn: khoản thu phí sử dụng các công trình kết cấu hạ tầng (thu phương tiện ra, vào cửa khẩu; công trình dịch vụ và tiện ích công cộng khác trong khu kinh tế cửa khẩu) mãi tới cuối năm 2013 mới được đưa vào khai thác. Việc thu khoản phí này dựa trên quy định tạm thời mức thu chế độ thu, nộp và quản lý, sử dụng phí sử dụng lề đường, bến bãi, mặt nước đối với hàng hóa kinh doanh tạm nhập tái xuất, hàng chuyển khẩu, hàng gửi kho ngoại quan trên địa bàn TP; (iii) Một số quận, huyện vẫn còn tình trạng giao DT NS còn chậm so với thời gian quy định, chưa đảm bảo tính hiệu lực của công tác QLNN; (iv) còn tình trạng bố trí vốn đầu tư cho các công trình không thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP, vượt quá thời gian theo quy định; (v) việc thẩm tra và phê chuẩn DT, quyết toán NS của HĐND các cấp trên địa bàn TP nhìn chung còn mang tính hình thức, nhất là cấp xã. Đa số HĐND các xã đồng ý phê chuẩn theo tờ trình của UBND xã gửi đến.

Thời gian thẩm định, phê chuẩn DT, quyết toán NS của HĐND ngắn nên khó tránh khỏi việc thẩm định mang tính hình thức. Chẳng hạn, ngày 12/7/2012

HĐND TP nhận Tờ trình số 37/TTr-UBND ngày 12/7/2012 của UBND TP về việc phê chuẩn quyết toán thu, chi NSNN năm 2011; Báo cáo thẩm tra số 12/BC- KTVNS ngày 13/7/2012 của Ban Kinh tế. Nghị quyết về việc phê chuẩn quyết toán NS TP Hải Phòng năm 2011 được thông qua ngày 19/7/2012. Thời gian thẩm tra DT ngắn: Tờ trình số 73/TTr-UBND ngày 01/12/2014 về việc quyết định DT thu, chi NS năm 2015; Báo cáo thẩm tra số 34/BC-KTVNS ngày 06/12/2014 của Ban Kinh tế và Ngân sách HĐND TP; (vi) công tác quản lý quyết toán vốn đầu tư chưa được quan tâm đúng mức. Do vậy, nhiều công trình đã hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng chưa thực hiện quyết toán, ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư; quyết toán vốn đầu tư còn sai và trùng khối lượng, tính toán sai định mức, đơn giá.

Thứ ba, công tác quản lý, điều hành thu NS có sự buông lỏng, vẫn còn tình trạng nợ đọng thuế kéo dài, tỷ lệ nợ trên số thu NS vượt chỉ tiêu thu nợ Tổng cục thuế giao, tình trạng thất thu NS vẫn còn khá phổ biến nhất là trong lĩnh vực: sử dụng đất đai, tài nguyên, hoạt động du lịch, dịch vụ, vận tải, kinh doanh xăng dầu, khu vực ngoài quốc doanh, khu vực DN có vốn đầu tư nước ngoài. Thủ tục hành chính từ khâu đăng ký kê khai đến khi nộp thuế còn phức tạp. Theo kết quả điều tra của tác giả cho thấy có 160 DN đánh giá thủ tục hành chính thuế (từ khâu đăng ký kê khai đến khâu nộp thuế) ở mức độ bình thường, 188 doanh nghiệp đánh giá thủ tục còn phức tạp và 12 DN đánh giá là thủ tục rất phức tạp. Như vậy có 55,6% DN (tính trên 360 DN có kết quả điều tra) chưa hài lòng về thủ tục hành chính thuế. (Xin mời xem Phụ lục 06)

Thứ tư, cơ cấu chi NS của TP chưa hợp lý. Thể hiện ở việc bố trí chi ĐTPT còn quá thấp, chi thường xuyên còn ở mức cao. Bố trí vốn đầu tư còn dàn trải.

Thứ năm, nợ đọng XDCB còn lớn, chưa xử lý nợ đọng XDCB triệt để, để phát sinh nợ đọng sau 31/12/2014; chưa xây dựng cụ thể lộ trình xử lý dứt điểm nợ XDCB; chưa xác định cụ thể nguyên nhân nợ đọng của từng dự án theo quy định tại Điểm a, Khoản 2 Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ [46].

Thứ sáu, công tác thanh tra, kiểm tra chưa được thực hiện thường xuyên, chất lượng chưa cao, nhất là đối với cấp huyện và cấp xã.

Công tác thanh tra, kiểm tra vẫn còn ít. Mỗi năm ngành thuế mới thanh tra, kiểm tra được trên 15% số DN đang hoạt động; chất lượng thanh tra, kiểm tra còn hạn chế.

Thứ bẩy, công khai, minh bạch trong QLNN đối với thu-chi NSĐP còn hạn chế.

Mặc dù tính công khai, minh bạch trong QLNN đối với thu-chi NSĐP của

Hải Phòng đã được cải thiện trong những năm qua, tuy nhiên mức độ công khai vẫn còn hạn chế. Chẳng hạn: các kết quả thanh tra, kiểm toán chưa được công khai rộng rãi; chưa công bố các báo cáo, giám sát đánh giá tổng thể đầu tư đầy đủ, kịp thời.;…

3. Nguyên nhân của hạn chếtrong quản lý nhà nước đối với thu-chi ngân sách của thành phố Hải Phòng

Một là, tính lồng ghép của hệ thống ngân sách ở Việt Nam. NS cấp dưới là một bộ phận của NS cấp trên nên dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào NS cấp trên của NS cấp dưới, dễ dẫn đến cơ chế “xin-cho”; mặt khác vì tính lồng ghép nên cũng ảnh hưởng tới thời gian lập DT, quyết toán NS chung của toàn TP.

Tính tự chủ trong công tác lập DT NS của các cấp còn thấp là hệ quả của tính lồng ghép hệ thống NS. Quyết định DT nguồn thu NSĐP trên thực tế không hoàn toàn thuộc thẩm quyền của ĐP, nên thiếu chủ động, chẳng hạn như số thu từ đất là nguồn thu của NSĐP được hưởng 100%, nhưng số ĐT thu sử dụng đất hàng năm HĐND TP chỉ được quyết định lại theo quyết định của Quốc hội, Chính phủ. Trong chỉ tiêu giao DT cho ĐP, Trung ương thường ấn định DT chi một số lĩnh vực rất cao không sát với nhu cầu thực tế như chi sự nghiệp khoa học công nghệ, chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, làm khó khăn cho ĐP khi bố trí kinh phí để thực hiện các nhiệm vụ chi cho các lĩnh vực khác.

Hai là, do cơ chế, chính sách thu, chi của Trung ương chưa phù hợp. Đối với TP Hải Phòng, nguồn thu từ hải quan rất lớn, giai đoạn 2011-2015 tổng thu hải quan đạt 175.485.572 triệu đồng, thu nội địa đạt 45.571.089 đồng, thu hải quan lớn gấp 3,9 lần so với thu nội địa và khoản thu này điều tiết 100% về NSTW. Mặt khác với quy định các DN hạch toán toàn ngành không nộp thuế TNDN tại ĐP. Những quy định này đã ảnh hưởng rất lớn đến nguồn thu NS của TP, thu NS của TP chỉ đáp ứng được nhu cầu chi thường xuyên và một phần nhỏ chi ĐTPT.

Theo quy định hiện nay NSTW chỉ thưởng cho NSĐP khi thu vượt DT đối với phần NSTW được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, còn đối với các khoản thu NSTW hưởng 100% sẽ không được thưởng nếu có vượt DT. Đây cũng là một bất cập.

Các chính sách thuế thường xuyên được sửa đổi, bổ sung theo hướng tạo thuận lợi cho người nộp, giảm dần sự đóng góp vào NS, như: các chính sách miễn, giãn, giảm thuế,…đã ảnh hưởng tới kết quả thu NS của TP. Cụ thể: Với việc thực hiện Nghị quyết 13/NQ-CP ngày 10/5/2012 của Chính phủ về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường và Nghị quyết 29/2012/QH13 ngày 21/6/2012 của Quốc hội về ban hành một số chính sách thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho tổ chức và cá nhân, tổng số thuế GTGT tháng 6/2012 gia hạn nộp sang năm 2013 là 60 tỷ, số thuế giảm 256,5 tỷ đồng; Luật quản lý thuế, Luật thuế TNCN sửa đổi, bổ sung có hiệu lực từ ngày 1/7/2013 cũng đã tác động làm giảm thu 153,6 tỷ đồng; Luật Quản lý thuế bổ sung, sửa đổi có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 quy định các khoản nợ thuế trên 90 ngày phải tính tiền chậm nộp 0,07%/ngày (mức cũ 0,05%/ngày), đã làm tăng số nợ bình quân mỗi tháng từ 15-20 tỷ đồng tiền chậm nộp, ảnh hưởng trực tiếp tới công tác quản lý nợ thuế.

HĐND và UBND cấp tỉnh căn cứ vào các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NS do Trung ương ban hành, để ban hành các nghị quyết, quyết định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NS cho ĐP. Chính vì vậy, nhiều chế độ, định mức do Trung ương ban hành đã không còn phù hợp (như định mức chi quản lý hành chính, định mức chi cho các đoàn thể,…thấp, không sát thực tế; chế độ hội nghị, văn phòng phẩm, chè nước tiếp khách,…tính khả thi không cao) nhưng chậm được nghiên cứu sửa đổi, cũng ảnh hưởng đến công tác ban hành các nghị quyết, quyết định của ĐP.

Ba là, nợ đọng XDCB của TP vẫn ở mức cao là do các nguyên nhân chủ yếu sau: (i) Theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, Quyết định số1797/2010/QĐ-UBND ngày 26/10/2010 của UBND TP Hải Phòng Ban hành Quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn NSNN trên địa bàn TP Hải Phòng, Chủ tịch UBND các cấp được giao quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm A, B,C trong phạm vi và khả năng cân đối NS của ĐP mình sau khi thông qua HĐND cùng cấp hoặc UBND cấp trên. Vì vậy, trong 2 năm 2010 và 2011 Chủ tịch UBND một số quận, huyện, nhất là cấp xã đã quyết định đầu tư nhiều dự án khi chưa xác định được cơ cấu nguồn vốn; (ii) nguồn thu NSĐP của các cấp đều giảm do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế thế giới, dẫn đến nhiều dự án hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng nhưng vẫn nợ đọng; nhiều dự án, công trình kéo dài thời gian thực hiện, phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư; (iii) thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực nông nghiệp-nông thôn, việc triển khai các chương trình, đề án như: Xây dựng nông thôn mới, xây dựng trường chuẩn, trạm y tế chuẩn, nhà văn hóa chuẩn, giao thông nông thôn, giao thông nội đồng, cứng hóa kênh mương,…các xã đầu tư quá nhiều công trình cùng một thời điểm nên vượt quá khả năng cân đối NSĐP và huy động đóng góp của nhân dân; (iv) chính quyền cấp huyện, cấp xã chưa chủ động trong việc nghiên cứu, cập nhật các quy định tại Luật Đầu tư công đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2015, còn tư tưởng trông chờ vào các văn bản hướng dẫn của trung ương (đến 31/12/2015 Nghị định hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công mới được ban hành) và UBND TP (ngày 01/11/2015 TP Hải Phòng ban hành Chỉ thị số 20/CT-UBND về việc tăng cường các biện pháp xử lý nợ đọng XDCB nguồn vốn đầu tư công), do vậy đã để phát sinh nợ đọng XDCB sau ngày 31/12/2014; (v) chưa thực hiện nghiêm các quy định về quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng XDCB do trung ương và TP ban hành, nhất là chính quyền cấp xã.

Bốn là, năng lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy QLNN còn hạn chế , nhất là cấp xã.

Trình độ, năng lực của một số chủ đầu tư, tư vấn, quản lý, giám sát dự án…chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến việc triển khai các dự án không đảm bảo đúng tiến độ đã đề ra, làm tăng chi phí, giảm hiệu quả đầu tư.

Theo phân cấp đầu tư, UBND cấp xã quyết định đầu tư và làm chủ đầu tư nhiều dự án nhưng không có cán bộ chuyên môn, không đủ năng lực về quản lý ĐTXDCB, khi khiển khai phần lớn thực hiện hình thức trực tiếp quản lý dự án nên đã dẫn đến nhiều tồn tại, khuyết điểm trong quản lý ĐTXDCB.

Phần lớn cán bộ HĐND cấp xã kiêm nhiệm, chuyên môn hạn chế, các quyết định của HĐND chủ yếu dựa vào tờ trình của UBND nên vai trò của HĐND trong giai đoạn này khá mờ nhạt đã ảnh hưởng không ít đến năng lực quyết định NS. Công tác quản lý tài chính, NS cấp xã nhìn chung còn yếu. Trình độ chuyên môn, năng lực công tác của cán bộ, công chức cấp xã không đồng đều, còn nhiều hạn chế, tư tưởng “nhiệm kỳ ’’ vẫn còn xuất hiện ở một số ĐP. Chính tư tưởng “nhiệm kỳ” là nguyên nhân dẫn đến sự phát triển thiếu bền vững.

Năm là, cơ chế khen thưởng, xử phạt còn bất cập, tính hiệu lực trong việc thực thi các chế tài còn thấp.

Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật về thuế, về thất thoát, lãng phí ngân sách chưa đủ mạnh, chưa đủ sức răn đe.

TP chưa có hình thức kiểm điểm, xác định rõ trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong việc để phát sinh nợ đọng XDCB mới sau thời điểm 31/12/2014.

Mặc dù tại Chỉ thị 16/CT-UBND ngày 19/8/2014 về việc tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước có quy định rõ: Đối với các dự án, công trình hoàn thành chậm nộp báo cáo quyết toán từ 24 tháng trở lên thì chủ đầu tư, Ban quản lý dự án phải báo cáo rõ nguyên nhân dẫn đến chậm trễ, làm rõ trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân có liên quan để cấp có thẩm quyền xem xét, xử lý vi phạm và từ năm 2015 trở đi không giao dự án đầu tư mới cho chủ đầu tư, Ban quản lý dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 24 tháng trở lên; không bố trí kế hoạch vốn để thanh toán số vốn còn thiếu cho các dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 12 tháng trở lên; không cho phép nhà thầu đang có hợp đồng vi phạm về thời gian lập hồ sơ quyết toán hợp đồng được tham gia đấu thầu dự án mới. Tuy nhiên, khi thực thi có nhiều đơn vị chưa công bố công khai danh sách các chủ đầu tư, đơn vị còn dự án vi phạm quy định thời gian lập báo cáo quyết toán để làm căn cứ xử lý vi phạm, làm căn cứ để không giao dự án hoặc không bố trí kế hoạch vốn, chưa làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện công tác quyết toán dự án hoàn thành.

Sáu là, vai trò giám sát của người dân chưa thực sự được phát huy.

Bẩy là, sự phối hợp giữa các cấp, các ngành và các đơn vị trong công tác quản lý, điều hành thu-chi NSĐP chưa thực sự chặt chẽ.

Tám là, do ý thức một bộ phận người nộp thuế kém. Ý thức chấp hành pháp luật thuế của một bộ phận DN, hộ kinh doanh chưa cao; còn dùng nhiều thủ đoạn để gian lận thuế, trốn thuế như: Không ghi chép trong sổ kế toán các khoản thu liên quan đến việc xác định số tiền thuế phải nộp; không xuất hoá đơn khi bán hàng hoá, dịch vụ hoặc ghi giá trị trên hoá đơn bán hàng thấp hơn giá trị thanh toán thực tế của hàng hoá, dịch vụ đã bán; sử dụng hoá đơn, chứng từ bất hợp pháp để hạch toán hàng hoá, nguyên liệu đầu vào trong hoạt động phát sinh nghĩa vụ thuế làm giảm số tiền thuế phải nộp hoặc làm tăng số tiền thuế được miễn, số tiền thuế được giảm hoặc tăng số tiền thuế được khấu trừ, số tiền thuế được hoàn.