Mục lục

Đánh giá thực trạng tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam

1. Một số kết quả đạt được trong công tác tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam

Thứ nhất, cơ bản đã kiểm soát được tình hình của các NHTM cổ phần yếu kém. Các mục tiêu đến năm 2015 trong đề án tái cơ cấu các TCCD đã được thực hiện. Thành công chính của quá trình tái cơ cấu hệ thống NH nổi bật nhất ở việc đảm bảo được tính thanh khoản hệ thống, không để xảy ra đổ vỡ, tạo ổn định ngành, tạo điều kiện để ổn định kinh tế vĩ mô. Vấn đề thiếu thanh khoản của hệ thống được giải quyết. Trong bối cảnh kinh tế thế giới suy thoái và kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn, lạm phát phi mã, vấn đề thanh khoản của hệ thống ngân hàng Việt Nam đã trở nên nghiêm trọng khi lãi suất liên ngân hàng có lúc đã lên đến 30% và đẩy lãi suất huy động lên đến 18-20% vào thời điểm cuối năm 2011 đầu năm 2012, vượt xa mức trần mà Ngân hàng Nhà nước đặt ra…

Việc hỗ trợ thanh khoản thông qua hoạt động thị trường mở, một mặt đã giúp cải thiện tình hình thanh khoản của hệ thống ngân hàng, khai thông ách tắc của thị trường liên ngân hàng, nhưng mặt khác lại không gây ra sức ép lạm phát do những biện pháp hút tiền về đúng kỳ hạn của NHNN. Nhờ vậy, tình trạng thanh khoản của các tổ chức trong hệ thống đã được cải thiện, trở nên ổn định và khá dồi dào từ giữa năm 2012.

Lãi suất đã được dần điều chỉnh về qui luật thị trường khi lãi suất kỳ hạn 12 tháng cao nhất, và lãi suất 1 tháng thấp nhất, dao động xung quanh mức 4%-6,5% trong quí 3 năm 2013. Có thể nói, đây là thành công đáng ghi nhận nhất của quá trình tái cơ cấu hệ thống NH Việt Nam, đã đưa hệ thống NH thoát khỏi đỗ vỡ hàng loạt.

Thứ hai, từng bước giảm bớt số lượng các NHTM thông qua tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam. Được đánh giá là một ưu điểm sáng khi thực hiện tái cơ cấu không dùng đến NSNN. Thực hiện việc tái cơ cấu ngân hàng thương mại yếu kém, trong 9 NH đã cơ bản tái cơ cấu xong đều do sáp nhập và tự các NH giải quyết, ngân sách nhà nước không nhúng tay như: tái cơ cấu của Ngân hàng SCB, Đệ Nhất và Đại Tín; sáp nhập NH Tiên Phong Bank – Doji, Habubank – SHB, Pvcombank – Ngân hàng Phương Tây, Navibank…

Thứ ba, chất lượng hoạt động của các NHTM đã được cơ cấu lại có một số chuyển biến tích cực. Cho đến nay, tất cả các phương án tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam yếu kém, kể cả sáp nhập, hợp nhất đều được tiến hành trên nguyên tắc tự nguyện. NHNN chưa phải áp dụng biện pháp can thiệp bắt buộc đối với trường hợp nào theo quy định của pháp luật. Sau khi sáp nhập, hợp nhất hoặc phương án cơ cấu lại được NHNN chấp thuận, các NH đã và đang tích cực triển khai các giải pháp cơ cấu lại toàn diện về tài chính, hoạt động, quản trị và khắc phục các sai phạm dưới sự giám sát của NHNN. Đối với các NH không thuộc diện yếu kém bắt buộc phải tái cơ cấu đã triển khai các giải pháp cơ cấu lại, xử lý nợ xấu; tập trung củng cố, chấn chỉnh những tồn tại, hạn chế và tăng cường năng lực tài chính, quản trị, hoạt động và năng lực cạnh tranh. Một số NH đang thực hiện sáp nhập, mua lại TCTD khác để tăng quy mô và khả năng cạnh tranh.

Thứ tư, đã bước đầu thực hiện sắp xếp lại các TCTD phi NH và Quỹ Tín dụng Nhân dân. NHNN đã chỉ đạo xây dựng và trình NHNN phương án tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam, đồng thời đề nghị các tập đoàn, tổng công ty nhà nước thực hiện tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại này. Hiện nay, đa số các TCTD phi ngân hàng đã trình hoặc đang hoàn thiện phương án để trình NHNN phê duyệt. Một số TCTD phi ngân hàng quá yếu kém, chi phí cơ cấu lại quá lớn so với lợi ích đem lại từ việc duy trì hoạt động, NHNN đang rà soát, đánh giá và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét xử lý thông qua giải thể, phá sản. Một số tập đoàn và tổng công ty nhà nước đang trong quá trình đàm phán bán lại công ty tài chính cho nhà đầu tư khác. Những TCTD phi ngân hàng hoạt động bình thường cũng đang triển khai cơ cấu lại theo Quyết định số 254/QĐ-TTg để nâng cao mức độ an toàn, hiệu quả kinh doanh và năng lực cạnh tranh. Đối với quỹ tín dụng nhân dân, Qũy tín dụng nhân dân Trung ương đã hoàn thành việc chuyển mô hình hoạt động thành Ngân hàng Hợp tác xã nhằm thực hiện tốt mục tiêu liên kết hệ thống, hỗ trợ tài chính và điều hòa vốn trong hệ thống các QTDND, góp phần giúp các QTDND cơ sở hoạt động hiệu quả theo nguyên tắc hợp tác xã.

Thứ năm, tăng cường năng lực tài chính đối với các TCTD. Năng lực tài chính của hệ thống từng bước được lành mạnh thông qua tăng vốn điều lệ và xử lý nợ xấu. Mặc dù gặp rất nhiều khó khăn nhưng các TCTD vẫn nỗ lực cải thiện năng lực tài chính và tăng vốn điều lệ để tạo điều kiện mở rộng hoạt động và nâng cao khả năng đối phó với các rủi ro trong hoạt động.

Điểm sáng lớn nhất hiện nay trong việc tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam chính là việc thành lập công ty mua bán nợ VAMC và các hành lang pháp lý cho việc xử lý nợ xấu đã ra đời, tạo cơ sở cho việc đẩy nhanh tốc độ xử lý nợ xấu ở các giai đoạn sau của tái cơ cấu. Kết quả là, tính đến ngày 31/8/2015, hệ thống các TCTD đã xử lý được trên 420.000 tỷ đồng nợ xấu, tương đương khoảng trên 91% tổng số nợ xấu ước tính tại thời điểm tháng 9/2012. Kết quả xử lý nợ xấu nói trên đã đưa tỷ lệ nợ xấu đến tháng 8/2015 chỉ còn 3,21% và đến tháng 9/2015 chỉ còn khoảng 2,9%. Ngoài ra, để triển khai đồng bộ, hiệu quả các giải pháp xử lý nợ xấu quy định tại Quyết định số 843, gắn với các giải pháp tổng thể cơ cấu lại hệ thống các TCTD theo Đề án 254, NHNN đã trình và Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 363/QĐ-TTg ngày 11/3/2014 về việc thành lập Ban Chỉ đạo liên ngành triển khai Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015” và Đề án “Xử lý nợ xấu của hệ thống các TCTD”.

Các TCTD đã và đang tích cực triển khai đồng bộ các giải pháp xử lý nợ xấu trong khả năng tài chính của mình, song song với việc hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh của các khách hàng. Về thành lập, tổ chức và hoạt động của VAMC, mặc dù mới được thành lập chưa lâu và đi vào hoạt động với nhiều khó khăn, còn thiếu thốn về điều kiện cơ sở vật chất nhưng kết quả đạt được bước đầu của VAMC có vai trò quan trọng và tạo nền tảng cho việc đẩy nhanh việc xử lý nợ xấu trong thời gian tới, đặc biệt là tạo được niềm tin về tính khả thi của một công cụ xử lý nợ xấu rất đặc thù. Kết quả bước đầu đạt được là nợ xấu đã được kiềm chế và có xu hướng giảm; các giải pháp xử lý nợ xấu phát huy tác dụng ngay trong thời gian qua chủ yếu xuất phát là từ sự nỗ lực, quyết liệt của ngành Ngân hàng, trong khi nhiều Bộ, ngành, địa phương chưa thực sự quan tâm triển khai các giải pháp xử lý xử lý nợ xấu được giao trong phạm vi quản lý của ngành, địa phương. Mặc dù gặp nhiều khó khăn, tuy nhiên ngành Ngân hàng đã quyết tâm triển khai có kết quả các giải pháp xử 339 lý nợ xấu theo phân công tại Quyết định số 843 trong khi vẫn bảo đảm tiếp tục tái cơ cấu, tăng trưởng tín dụng cho nền kinh tế, hạ mặt bằng lãi suất, hỗ trợ tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh và góp phần ổn định hệ thống ngân hàng, kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Thứ sáu, từng bước hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về tiền tệ và ngân hàng, nâng cao vai trò và hiệu quả quản lý nhà được, chỉ đạo, điều hành của NHNN trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, hỗ trợ cơ cấu lại các TCTD: Ngoài các văn bản liên quan tới hoạt động của VAMC, để hỗ trợ cho quá trình cơ cấu lại các TCTD và bảo đảm cho các TCTD hoạt động an toàn, lành mạnh, Chính phủ và NHNN đã ban hành các văn bản như: Nghị định số 101/2012/NĐ-CP về thanh toán không dùng tiền mặt; Nghị định số 01/2013/NĐ-CP về việc nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của tổ chức tín dụng Việt Nam; Quyết định số 48/2013/ QĐ-TTg ngày 1/8/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định về việc góp vốn, mua cổ phần bắt buộc của TCTD được kiểm soát đặc biệt; các Thông tư của NHNN bao gồm các quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro (Thông tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21/1/2013); kiểm soát, toán độc lập, cấp phép; quản lý mạng lưới; niêm yết cổ phiếu của các TCTD trên thị trường chứng khoán; ngân hàng hợp tác xã; mua, bán nợ xấu; kiểm soát đặc biệt TCTD, v.v…

2 Một số tồn tại và nguyên nhân trong công tác tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam

2.1 Một số tồn tại trong công tác tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam

Quá trình tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam theo Đề án 254 đã khép lại. Bên cạnh các thành công đã chỉ ra tại phần trên, đối chiếu với các mục tiêu đề ra của Đề án, quá trình tái cơ cấu giai đoạn 2011-2015 vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, cụ thể như sau:

Một là, quá trình cơ cấu lại tài chính của các ngân hàng bị chậm trễ và không đạt mục tiêu đề ra.

Một nhiệm vụ trọng tâm trong năm 2014 của Đề án 254 là hoàn thành căn bản cơ cấu lại tài chính của các tổ chức tín dụng hướng đến mục tiêu tăng cường năng lực và lành mạnh tài chính. Trong đó, nhiệm vụ quan trọng của giai đoạn 2011-2013 là giải quyết nợ xấu của các TCTD. Đến 31/12/2015, VAMC đã mua được 107 nghìn tỷ đồng, giá trị trái phiếu 99.180 nghìn tỷ, vượt chỉ tiêu đề ra. Lũy kế từ năm 2013 đến hết năm 2015, tổng nợ xấu VAMC đã mua là 245 nghìn tỷ đồng dư nợ gốc với số trái phiếu phát hành là 207 nghìn tỷ góp phần đưa tỷ lệ nợ xấu về dưới 3%, ước tính tỷ lệ nợ xấu cuối năm 2015 chỉ còn hơn 2,5%.

Hai là, xử lý sở hữu chéo trong các TCTD còn lúng túng và không đạt hiệu quả.

Hiện nay, xử lý sở hữu chéo đang là một trong hai vấn đề nổi cộm và nan giải nhất của quá trình tái cấu trúc hệ thống NHTM Việt Nam bên cạnh việc xử lý nợ xấu. Hệ thống các TCTD Việt Nam hiện đang tồn tại 6 nhóm sở hữu chéo khác nhau:

Nhóm 1 là sở hữu của các ngân hàng trong nước và nước ngoài tại các ngân hàng liên doanh;

Nhóm 2 là cổ đông chiến lược nước ngoài tại các NHTM trong nước;

Nhóm 3 là cổ đông tại các ngân hàng là các công ty quản lý quỹ;

Nhóm 4 là sở hữu của các NHTMNN tại các NHTMCP;

Nhóm 5 là sở hữu lẫn nhau giữa các NHTMCP;

Nhóm 6 là sở hữu ngân hàng cổ phần bởi các tập đoàn, tổng công ty nhà nước và tư nhân.

Cho tới nay, sở hữu chéo đã có xu hướng diễn biến phức tạp và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Nhận thức được tác động tiêu cực của sở hữu chéo đối với an toàn hoạt động của từng TCTD nói riêng, an toàn của hệ thống TCTD nói chung, và đặc biệt là những cản trở của sở hữu chéo đối với quá trình cơ cấu lại hệ thống các TCTD, NHNN Việt Nam đã triển khai đồng bộ nhiều giải pháp nhằm xử lý sở hữu chéo, gắn với quá trình cơ cấu lại hệ thống các TCTD. Nhìn về mặt tổng thể của quá trình xử lý sở hữu chéo được triển khai từ năm 2011 cho tới nay, các biện pháp được NHNN Việt Nam triển khai theo một hệ thống gồm 3 nhóm đan xen, hỗ trợ lẫn nhau:

Nhóm 1: Đánh giá tình trạng sở hữu chéo tại hệ thống TCTD;

Nhóm 2: Xây dựng khuôn khổ pháp lý, cơ chế, chính sách và triển khai các biện pháp giám sát, ngăn ngừa sở hữu chéo gia tăng;

Nhóm 3: Triển khai các biện pháp xử lý toàn diện và dứt điểm tình trạng sở hữu chéo.

Trong số 45 giải pháp thực hiện tái cơ cấu trong Đề án 254, có đến 24 giải pháp có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến xử lý sở hữu chéo trong hệ thống các TCTD. Một trong những giải pháp cơ bản và hiệu quả nhất được NHNN kỳ vọng để xử lý triệt để sở hữu chéo là yêu cầu các TCTD trong liên minh tiến hành sáp nhập hoặc hợp nhất. Tuy nhiên, giai đoạn 2011-2013 mới chỉ có 2 trường hợp sáp nhập và hợp nhất do quan hệ sở hữu chéo đó là trường hợp NHTMCP Sài Gòn được hợp nhất từ 3 ngân hàng gồm NHTMCP Sài Gòn, NHTMCP Đệ Nhất, NHTMCP Việt Nam Tín Nghĩa và trường hợp thứ hai là giữa Sacombank và Eximbank.

Giải pháp được kỳ vọng thứ hai để xử lý sở hữu chéo được đề cập trong Đề án 254 là yêu cầu các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước thoái vốn trong các TCTD với mục tiêu hoàn thành trước 31/12/2015. Nghị định 15/ NĐ-CP ngày 6/3/2014 về một số giải pháp đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vốn Nhà nước tại doanh nghiệp quy định 4 cách thức thoái vốn Nhà nước tại các NHTM78 song thực tế triển khai cả 4 cách thức này đều đang gặp nhiều khó khăn làm cho thời hạn hoàn thành thoái vốn Nhà nước tại các TCTD trước ngày 31/12/2015 có thể không đạt mục tiêu đề ra.

Việc giải quyết sở hữu chéo trong các TCTD chậm trễ là một trong những cản trở lớn nhất đến quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng của Việt Nam hiện nay. Một số ý kiến cho rằng, giải pháp dựa vào thị trường để tái cấu trúc các ngân hàng yếu kém làm tăng tính nghiêm trọng và phức tạp của tình trạng sở hữu chéo. Theo nguyên tắc “tuyệt đối không dùng tiền của nhà nước để tái cấu trúc mà cần tiền thực của khu vực tư nhân”, nhưng nếu tiền thực của khu vưc tư nhân không có, mà vẫn phải thực hiện mua bán, hợp nhất hay sáp nhập trên hình thức thì tiền ảo của khu vực tư nhân phải được sử dụng. Điều đó có nghĩa là tái cơ cấu các ngân hàng yếu kém sẽ làm gia tăng tính nghiêm trọng và phức tạp của tình trạng sở hữu chéo hiện nay hay nói cách khác chúng ta đối mặt với thực tế đang dùng sở hữu chéo để tái cấu trúc ngân hàng. Nghị định 01/2014 về sở hữu nước ngoài tại các tổ chức tín dụng Việt Nam cho phép các nhà đầu tư nước ngoài có tiềm lực tài chính được sở hữu vượt quá 30% vốn điều lệ của một NHTM theo quyết định của Thủ tướng nhằm bơm được một lượng tiền thực vào ngân hàng gặp khó khăn qua đó giải quyết thanh khoản. Tuy nhiên, nếu nguồn tài chính không được minh bạch thì nguy cơ chính là tình trạng sở hữu chéo hiện nay lại là cơ sở để các nhóm liên kết tăng cường sở hữu chéo dựa vào các đề án tái cấu trúc được thiết kế lỏng lẻo.

Tóm lại, việc cho phép nhà đầu tư mới tham gia nhưng lại không dựa trên nguyên tắc giảm sở hữu chi phối hay giảm sở hữu chéo thì sẽ không thể xử lý được một cách bền vững những nút thắt trên.

Ba là, quá trình cơ cấu lại hoạt động và quản trị của các NHTM còn chậm, chưa đạt yêu cầu của mục tiêu tái cơ cấu hệ thống ngân hàng.

Mục tiêu cơ bản và lâu dài của quá trình tái cơ cấu ngân hàng là tạo dựng được các NHTM lành mạnh, hoạt động an toàn và hiệu quả và có năng lực quản trị tiên tiến. Đề án 254 đã đề ra 7 giải pháp cơ cấu lại hoạt động và 13 giải pháp cơ cấu lại quản trị của các TCTD. Tuy vậy, sau 5 năm, kết quả cơ cấu lại hoạt động và quản trị của các NHTM còn khá khiêm tốn, hệ thống quản trị của các NHTM vẫn chưa có những thay đổi rõ nét. Nhiều vụ việc sai phạm điển hình của ngành ngân hàng như vụ Nguyễn Đức Kiên làm thất thoát 1400 tỷ đồng, Huỳnh Thị Huyền Như lừa đảo 4000 tỷ đồng của 3 ngân hàng, 9 tổ chức và 3 cá nhân đều xảy ra tại các NHTM được đánh giá cao về năng lực quản trị và chất lượng dịch vụ như Ngân hàng TMCP Á Châu (ACB), Ngân hàng TMCP Công Thương Việt Nam(VietinBank).

Cho đến nay, NHNN mới chỉ có dự thảo Thông tư quy định về hệ thống quản trị rủi ro tối thiểu làm cơ sở cho các TCTD xây dựng xây dựng hệ thống quản lý rủi ro, các quy định nội bộ theo quy định của Luật các TCTD. Chậm nhất đến ngày 1/6/2016, TCTD, chi nhánh NH nước ngoài phải hoàn thiện hệ thống quản lý rủi ro theo quy định tại Thông tư này để phù hợp với lộ trình cơ cấu lại hệ thống TCTD theo Đề án 254/QĐ-TTg và lộ trình thực hiện Basel II tại Việt Nam. Tuy nhiên, các văn bản luật này mới dừng lại chủ yếu đối với rủi ro tín dụng còn các loại rủi ro còn lại chưa được quan tâm nhiều hoặc chưa được đề cập chính thức trên một văn bản nào.

Bốn là, quá trình sáp nhập, hợp nhất và mua lại các TCTD còn chậm trễ và không đạt mục tiêu đề ra.

Năm 1991, số lượng NHTM tại Việt Nam chỉ có 9 ngân hàng thương mại song đến năm 2011 (thời điểm trước khi ban hành Đề án tái cơ cấu các TCTD), hệ thống các TCTD đã có 5 NHTMNN và NHTM có cổ phần chi phối của Nhà nước, 33 ngân hàng thương mại cổ phần (NHTMCP), 1 ngân hàng hợp tác xã, 44 chi nhánh ngân hàng nước ngoài, 5 ngân hàng 100% vốn nước ngoài, 4 ngân hàng liên doanh, 29 công ty tài chính và cho thuê tài chính, 02 tổ chức tài chính vi mô và nhiều quỹ tín dụng nhân dân; trong đó hệ thống các NHTM đã có mạng lưới bao phủ đến tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước. Đặc biệt có NHTM đã xây dựng hệ thống các chi nhánh bao phủ đến tận huyện, thậm chí là tới các xã, liên xã; mạng lưới của hệ thống NHTM trải rộng khắp đến các vùng, miền của đất nước. Như vậy hệ thống các TCTD của Việt Nam là khá lớn về số lượng, song về năng lực tài chính của các TCTD còn rất hạn chế và hiệu quả kinh doanh thấp; mức độ an toàn của hệ thống ngân hàng Việt Nam hết sức yếu và dễ đổ vỡ trước tác động bất lợi từ môi trường kinh doanh. Hiện nay, NHTM của Việt Nam có mức vốn điều lệ thấp hơn rất nhiều so với các NHTM của các nước trong khu vực. Khả năng sinh lời của các hệ thống TCTD ở mức khá thấp so với mức độ rủi ro cũng như các ngân hàng trong khu vực và trên thế giới. Trước thực trạng trên, một trong những biện pháp quan trọng nhất được NHNN Việt Nam thực hiện để tái cơ cấu hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015 là thực hiện mua lại và sáp nhập (M&A) các TCTD yếu kém với nhau hoặc giữa các TCTD yếu kém với các TCTD mạnh hơn. Mục tiêu đặt ra là đến năm 2017, hệ thống NHTM còn lại khoảng 15 ngân hàng, trong đó đến cuối năm 2015 phấn đấu có 1-2 ngân hàng có quy mô và trình độ tương đương với các ngân hàng trong khu vực. Giai đoạn 2011-2013, sau quá trình sáp nhập và hợp nhất các TCTD đã có 5 NHTM yếu kém “biến mất” ra khỏi danh sách các NHTM của Việt Nam. Con số này so với số lượng các NHTM cũng trong tình trạng yếu kém mới chỉ chiếm tỷ lệ quá nhỏ.

2.2 Nguyên nhân của những tồn tại trong công tác tái cơ cấu hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam

Thứ nhất, quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng chưa có sự đồng bộ với tái cấu trúc đầu tư công và tái cơ cấu các DNNN.

Ba nhiệm vụ trọng tâm được xác định có quan hệ chặt chẽ với nhau trong tái cơ cấu kinh tế Việt Nam giai đoạn 2011-2015 là: (i) tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, (ii) tái cấu trúc đầu tư công, và (iii) tái cơ cấu các DNNN. Tuy nhiên, giai đoạn 2011-2013, quá trình tái cơ cấu hệ thống NHTM chưa có sự gắn kết và phối hợp đồng bộ với 2 nhiệm vụ còn lại. Việc tái cơ cấu các DNNN thông qua cổ phần hóa và thoái vốn Nhà nước tại các DNNN không cần sự nắm giữ cổ phần của Nhà nước hết sức chậm trễ trong khi phần lớn nợ xấu của hệ thống NHTM lại đến từ các DNNN có quan hệ với ngân hàng.

Thứ hai, mục tiêu và các ưu tiên cho tái cơ cấu được xác lập chưa phù hợp.

Đề án 254 đề ra quá nhiều mục tiêu và giải pháp tái cơ cấu các TCTD cho giai đoạn 2011-2015 cũng như cho từng năm. Việc Đề án tái cơ cấu quá chú trọng vào việc ưu tiên thực hiện xử lý các TCTD yếu kém thông qua M&A trong khi chưa có các cơ chế xử lý kiên quyết và triệt để nợ xấu và vấn đề sở hữu chéo cũng như vấn đề quản trị trong các TCTD dẫn đến các kết quả tái cơ cấu không như mong muốn và không đảm bảo cho hệ thống các TCTD phát triển bền vững.

Thứ ba, thiếu khuôn khổ pháp lý cho tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.

Khuôn khổ pháp lý có liên quan đến các khía cạnh chủ yếu của quá trình tái cơ cấu các TCTD như: xử lý nợ xấu, M&A các TCTD, quản trị rủi ro của các TCTD, sở hữu chéo trong các TCTD, quản lý vốn Nhà nước và vấn đề thoái vốn Nhà nước tại các TCTD, sự can thiệp của Nhà nước vào các TCTD yếu kém, vấn đề phá sản của các TCTD… đều đang thiếu và không đồng bộ. Trong quá trình tái cơ cấu từ năm 2011 đến nay, NHNN đã ban hành một số văn bản hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho quản trị hệ thống ngân hàng song có thể nói là còn mang tính chắp vá và không đồng bộ. Những hạn chế về thể chế và khuôn khổ pháp lý đã làm cho quá trình tái cơ cấu giai đoạn 2011-2013 gặp nhiều khó khăn như: việc xử lý nợ xấu của các TCTD rơi vào tình trạng bế tắc, quá trình M&A các TCTD yếu kém không đạt mục tiêu đề ra, không quản lý được tình trạng sở hữu chéo trong các TCTD.

Thứ tư, quyết tâm chưa cao và sự phối hợp chưa đồng bộ của các cơ quan quản lý Nhà nước trong tái cơ cấu.

Trước khi Đề án 254 được Thủ tướng Chính phủ Việt Nam ban hành vào ngày 1/3/2012, đã có rất nhiều ý kiến cho rằng để quá trình tái cơ cấu đạt hiệu quả, cần có sự quyết tâm lớn trong thực hiện tái cơ cấu thông qua việc thành lập một Ủy ban liên ngành hoặc Ủy ban tái cơ cấu ngân hàng do Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng đứng đầu. Kinh nghiệm tái cơ cấu của các nước cho thấy, những kiến nghị này là có cơ sở khoa học và thực tiễn.

Tuy vậy, cuối cùng Đề án 254 được thông qua dưới hình thức quyết định của Thủ tướng và cơ quan thường trực triển khai Đề án là NHNN Việt Nam. Việc giao cho NHNN thường trực triển khai Đề án trong điều kiện vai trò và vị thế độc lập của NHNN trong điều hành chính sách tiền tệ chưa cao cũng như việc Đề án có mối quan hệ với nhiều Bộ, ngành khác như vấn đề tái cơ cấu các DNNN của Bộ Tài chính, vấn đề tái cấu trúc đầu tư công của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ ngành khác đã làm cho hiệu quả thực hiện Đề án trong giai đoạn 2012-2014 không cao như kỳ vọng cũng như mục tiêu đề ra của Đề án. Trước sự phối hợp không đồng bộ giữa các cơ quan quản lý Nhà nước, sau gần 3 năm thực hiện Đề án, ngày 11/3/2014, trên cơ sở Tờ trình của NHNN, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 363/QĐ-TTg về việc thành lập Ban Chỉ đạo liên ngành triển khai Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015” và Đề án “Xử lý nợ xấu của hệ thống các TCTD”. Việc thành lập Ban chỉ đạo liên ngành cho dù là quá chậm trễ song được kỳ vọng sẽ giúp cho việc thúc đẩy tiến trình tái cơ cấu hệ thống các TCTD trong thời gian tới.