Introduction

Chi tiêu chính phủ là một cấu phần trung tâm của chính sách tài khóa và đóng vai trò yếu yếu trong hoạt động kinh tế hiện đại. Nó phản ánh sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thông qua việc sử dụng nguồn lực công để cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, phân phối lại thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, việc xác định và đo lường chi tiêu chính phủ một cách chính xác đặt ra nhiều thách thức lý thuyết và thực tiễn. Một định nghĩa rõ ràng và nhất quán là nền tảng để phân tích hiệu quả chính sách, đánh giá bền vững tài khóa và so sánh giữa các quốc gia. Phần này sẽ đi sâu vào các khía cạnh định nghĩa của chi tiêu chính phủ, xem xét các cách phân loại, cơ sở lý thuyết và những vấn đề phát sinh trong thực tiễn đo lường, làm cơ sở cho các phân tích tiếp theo trong bài viết.

Định nghĩa về chi tiêu chính phủ

Định nghĩa về chi tiêu chính phủ, hay chi tiêu công, là một khái niệm tưởng chừng đơn giản nhưng lại vô cùng phức tạp trong kinh tế học công cộng và kinh tế vĩ mô. Ở cấp độ cơ bản nhất, chi tiêu chính phủ đề cập đến việc sử dụng các nguồn lực công, chủ yếu thu thập từ thuế và các khoản thu khác, để thực hiện các chức năng của nhà nước. Tuy nhiên, phạm vi chính xác của “chi tiêu” và “chính phủ” có thể khác nhau đáng kể tùy thuộc vào bối cảnh phân tích, mục đích nghiên cứu và hệ thống kế toán được sử dụng. Sự khác biệt trong định nghĩa không chỉ là vấn đề kỹ thuật mà còn ảnh hưởng sâu sắc đến việc đánh giá quy mô khu vực công, hiệu quả của chính sách tài khóa và khả năng so sánh dữ liệu giữa các quốc gia hoặc qua các giai đoạn thời gian.

Các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Liên Hợp Quốc (UN) đã phát triển các hệ thống tiêu chuẩn để đo lường và phân loại chi tiêu chính phủ nhằm tăng cường tính minh bạch và khả năng so sánh dữ liệu. Hệ thống Thống kê Tài chính Chính phủ (Government Finance Statistics – GFS) của IMF, đặc biệt là phiên bản GFS Manual 2014, cung cấp một khung khổ toàn diện được nhiều quốc gia áp dụng (International Monetary Fund, 2014). Theo GFS, chi tiêu chính phủ được định nghĩa là các giao dịch làm giảm giá trị ròng của chính phủ. Điều này bao gồm chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ (tiêu dùng cuối cùng của chính phủ), chi đầu tư (hình thành tài sản cố định ròng), chi trả lương cho công chức, chi chuyển nhượng (trợ cấp xã hội, lãi vay, các khoản viện trợ), và các giao dịch khác liên quan đến việc sử dụng nguồn lực công. GFS nhấn mạnh việc phân biệt giữa các giao dịch làm thay đổi giá trị ròng (thu nhập và chi tiêu) và các giao dịch tài chính (vay nợ, cho vay, mua bán tài sản tài chính), vốn không ảnh hưởng trực tiếp đến giá trị ròng mà chỉ thay đổi cơ cấu tài sản và nợ phải trả. Việc phân biệt này rất quan trọng để đánh giá tác động thực sự của hoạt động tài khóa lên nền kinh tế và tình hình tài chính của chính phủ. Hệ thống Tài khoản Quốc gia (System of National Accounts – SNA), phiên bản SNA 2008 do Liên Hợp Quốc và các tổ chức quốc tế khác ban hành, cũng cung cấp một định nghĩa và khung phân loại chi tiêu của khu vực chính phủ (general government sector), bao gồm chính phủ trung ương, chính phủ địa phương và các quỹ an sinh xã hội (United Nations, 2008). SNA tập trung vào vai trò của chính phủ trong tổng thể nền kinh tế, phân biệt rõ giữa chi tiêu cho tiêu dùng cuối cùng (cung cấp dịch vụ công cộng miễn phí hoặc với giá danh nghĩa) và chi đầu tư (hình thành vốn), cũng như các khoản thanh toán chuyển nhượng. Cả GFS và SNA đều cố gắng xác định ranh giới của khu vực chính phủ, thường bao gồm các đơn vị thực hiện chức năng quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công không vì mục đích thị trường. Tuy nhiên, việc xác định chính xác các đơn vị này, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước hoặc các tổ chức bán công, vẫn có thể gây tranh cãi và ảnh hưởng đến phạm vi được bao gồm trong chi tiêu chính phủ. Một trong những dịch vụ đó là dịch vụ y tế, tìm hiểu thêm về các đặc điểm của nó tại bài viết này đặc điểm của dịch vụ y tế.

Bên cạnh định nghĩa dựa trên chuẩn mực kế toán quốc gia, việc phân loại chi tiêu chính phủ cũng là một phần quan trọng của định nghĩa. Phân loại theo chức năng (Function of Government) là phổ biến, ví dụ như Phân loại Chức năng Chi tiêu Chính phủ (Classification of the Functions of Government – COFOG) của OECD và UN (OECD, 2011). COFOG phân chia chi tiêu thành các lĩnh vực như giáo dục, y tế, quốc phòng, trật tự công cộng, bảo vệ môi trường, dịch vụ kinh tế, bảo trợ xã hội, v.v. Cách phân loại này giúp các nhà hoạch định chính sách và nhà nghiên cứu hiểu được chính phủ đang chi tiền vào đâu và đánh giá ưu tiên chi tiêu cho các mục tiêu xã hội và kinh tế khác nhau. Tìm hiểu thêm về sự khác nhau giữa dữ liệu định tính và định lượng tại đây Phân loại dữ liệu định tính và định lượng. Phân loại theo loại hình kinh tế (Economic Type) phân biệt chi tiêu thành chi thường xuyên (lương, phụ cấp, chi mua sắm cho hoạt động hành chính, trợ cấp, lãi vay) và chi đầu tư phát triển (mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng cơ bản). Cách phân loại này quan trọng để phân tích tác động của chi tiêu lên tổng cầu, năng lực sản xuất của nền kinh tế và bền vững tài khóa dài hạn. Chi thường xuyên chủ yếu ảnh hưởng đến tổng cầu trong ngắn hạn và tiêu dùng xã hội, trong khi chi đầu tư có khả năng nâng cao năng lực sản xuất và tăng trưởng tiềm năng của nền kinh tế về lâu dài (Stiglitz, 2000).

Các lý thuyết kinh tế khác nhau đưa ra những góc nhìn khác nhau về vai trò và bản chất của chi tiêu chính phủ, từ đó ảnh hưởng đến cách chúng ta định nghĩa và phân tích nó. Trong kinh tế học Keynesian, chi tiêu chính phủ (đặc biệt là chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ) được xem là một công cụ mạnh mẽ để điều tiết tổng cầu, đặc biệt trong giai đoạn suy thoái. Định nghĩa theo quan điểm này thường tập trung vào tác động trực tiếp của chi tiêu lên sản lượng và việc làm thông qua hiệu ứng số nhân (Blanchard, 2021). Các nhà kinh tế Keynesian có thể nhấn mạnh sự khác biệt giữa chi mua sắm (giao dịch thực tế làm tăng cầu về hàng hóa/dịch vụ) và chi chuyển nhượng (chỉ làm thay đổi thu nhập khả dụng, tác động gián tiếp hơn). Ngược lại, kinh tế học tân cổ điển có xu hướng nhìn nhận chi tiêu chính phủ một cách thận trọng hơn, tập trung vào hiệu quả phân bổ nguồn lực và khả năng “lấn át” (crowding out) đầu tư tư nhân. Từ góc độ này, việc định nghĩa chi tiêu có thể nhấn mạnh sự phân biệt giữa chi tiêu “hiệu quả” (tạo ra giá trị công thực sự) và chi tiêu “lãng phí” hoặc “không hiệu quả”. Lý thuyết lựa chọn công cộng (Public Choice) lại xem xét chi tiêu chính phủ dưới góc độ các động cơ của các tác nhân trong khu vực công (chính trị gia, quan chức), vốn có thể khác với mục tiêu tối đa hóa phúc lợi xã hội. Định nghĩa chi tiêu theo quan điểm này có thể cần xem xét cả các khoản chi mang tính “tìm kiếm đặc lợi” (rent-seeking) hoặc phục vụ lợi ích nhóm thay vì lợi ích công cộng (Acemoglu, Robinson, and Verdier, 2013). Đối với các lý thuyết tăng trưởng nội sinh, một số loại chi tiêu chính phủ như đầu tư vào cơ sở hạ tầng, giáo dục và nghiên cứu phát triển được xem là yếu tố then chốt thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dài hạn. Do đó, việc định nghĩa và phân loại chi tiêu cần làm nổi bật được những khoản chi mang tính chất đầu tư vào vốn con người và vốn vật chất công cộng này. Tìm hiểu thêm về vai trò của ngành nông nghiệp trong nền kinh tế quốc dân tại đây vai trò của ngành nông nghiệp trong nền kinh tế quốc dân. Mỗi quan điểm lý thuyết này không nhất thiết đưa ra một định nghĩa hoàn toàn khác biệt về mặt kỹ thuật kế toán, nhưng chúng định hướng sự chú ý của nhà nghiên cứu đến các khía cạnh khác nhau của chi tiêu và tác động của nó, từ đó ảnh hưởng đến cách họ diễn giải các con số chi tiêu đã được định nghĩa.

Trong thực tế, việc đo lường chi tiêu chính phủ đối mặt với nhiều thách thức, ngay cả khi đã có các chuẩn mực quốc tế. Một thách thức lớn là việc xác định ranh giới của “chính phủ”. Ở nhiều quốc gia, có các tổ chức bán công (quasi-governmental organizations) hoặc doanh nghiệp nhà nước thực hiện các chức năng có tính chất công nhưng lại hoạt động một phần theo cơ chế thị trường. Việc có nên bao gồm chi tiêu của các đơn vị này vào tổng chi tiêu chính phủ hay không là một vấn đề phức tạp (World Bank, 2005). Một thách thức khác là các hoạt động mang tính chất tài khóa (fiscal-like activities) không được ghi nhận trực tiếp dưới dạng chi tiêu ngân sách, ví dụ như các khoản bảo lãnh của chính phủ cho vay của doanh nghiệp nhà nước hoặc các chương trình tín dụng ưu đãi. Những hoạt động này có thể tạo ra các nghĩa vụ tài chính tiềm tàng hoặc làm thay đổi phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế nhưng lại không xuất hiện trong các báo cáo chi tiêu truyền thống. Tanzi và Schuknecht (2000) đã thảo luận về việc nhiều hoạt động can thiệp của nhà nước trong thế kỷ 20 đã chuyển từ chi tiêu trực tiếp sang các hình thức gián tiếp hơn như quy định, thuế suất ưu đãi (tax expenditures), hoặc các hoạt động bán tài khóa (quasi-fiscal activities), làm cho việc so sánh quy mô và tác động của nhà nước dựa trên con số chi tiêu thuần túy trở nên khó khăn hơn. Các chương trình đối tác công tư (Public-Private Partnerships – PPPs) cũng đặt ra vấn đề về cách ghi nhận chi tiêu. Ban đầu, chi phí cho dự án PPP thường không xuất hiện trên bảng cân đối hoặc báo cáo chi tiêu của chính phủ, nhưng chính phủ cam kết các khoản thanh toán trong tương lai hoặc chịu rủi ro đáng kể. Các chuẩn mực kế toán quốc tế (như IPSAS – International Public Sector Accounting Standards) đang được phát triển để giải quyết những vấn đề này, nhưng việc áp dụng chúng còn chậm và không đồng nhất giữa các quốc gia. Để hiểu rõ hơn về bản chất các quyết định trong quản trị mời bạn đọc thêm bài viết này Bản chất, vai trò và chức năng của quyết định trong quản trị.

Nghiên cứu hiện tại về chi tiêu chính phủ tiếp tục tập trung vào không chỉ quy mô mà còn cả chất lượng và hiệu quả của chi tiêu. Việc định nghĩa chi tiêu một cách chính xác và phân loại chi tiết là nền tảng để phân tích các khía cạnh này. Các nhà nghiên cứu đang tìm cách đo lường hiệu quả chi tiêu trong các lĩnh vực cụ thể như giáo dục, y tế, hoặc cơ sở hạ tầng bằng cách liên kết dữ liệu chi tiêu với các đầu ra và kết quả (Gupta, Honjo, and Verhoeven, 2001). Điều này đòi hỏi dữ liệu chi tiêu phải được thu thập và phân loại một cách chi tiết và nhất quán. Bên cạnh đó, bối cảnh kinh tế toàn cầu đang thay đổi với sự phát triển của kinh tế số, biến đổi khí hậu và các thách thức mới như đại dịch. Điều này đặt ra những câu hỏi mới về cách định nghĩa và đo lường chi tiêu liên quan đến các lĩnh vực này. Ví dụ, chi tiêu cho ứng phó biến đổi khí hậu có thể bao gồm đầu tư vào năng lượng tái tạo, trợ cấp cho các ngành công nghiệp xanh, hoặc chi cho nghiên cứu và phát triển các công nghệ mới. Việc định nghĩa rõ ràng các khoản chi này là cần thiết để theo dõi tiến độ thực hiện các mục tiêu chính sách và đánh giá hiệu quả. Sự phát triển của dữ liệu lớn và các kỹ thuật phân tích mới cũng mở ra khả năng nghiên cứu sâu hơn về chi tiêu chính phủ, nhưng đòi hỏi sự rõ ràng về định nghĩa và phạm vi dữ liệu ngay từ đầu. Một ví dụ tại Việt Nam, nghiên cứu của Nguyễn T. A. (2020) về hiệu quả chi tiêu công trong lĩnh vực y tế cũng cần một định nghĩa rõ ràng về các khoản chi thuộc phạm vi nghiên cứu, bao gồm chi từ ngân sách nhà nước cho y tế, chi bảo hiểm y tế xã hội, và có thể cả chi từ các quỹ mục tiêu y tế, cho thấy sự phức tạp trong việc xác định phạm vi chi tiêu ngay cả ở cấp quốc gia. Quản lý chi ngân sách nhà nước như thế nào? xem ngay Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước.

Tóm lại, định nghĩa về chi tiêu chính phủ không chỉ là một vấn đề học thuật đơn thuần mà còn mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc đối với việc phân tích kinh tế và hoạch định chính sách. Mặc dù có các khung khổ chuẩn mực quốc tế như GFS và SNA cung cấp nền tảng, việc áp dụng chúng trong thực tế vẫn còn nhiều thách thức do sự đa dạng trong cấu trúc khu vực công, sự xuất hiện của các hình thức can thiệp tài khóa mới và các vấn đề đo lường kỹ thuật. Các lý thuyết kinh tế khác nhau cung cấp các góc nhìn bổ sung, định hình sự quan tâm của chúng ta đến các loại chi tiêu khác nhau và tác động của chúng. Một định nghĩa rõ ràng, minh bạch và nhất quán là yếu tố then chốt để đảm bảo tính chính xác và khả năng so sánh của dữ liệu chi tiêu, từ đó nâng cao chất lượng của các phân tích kinh tế vĩ mô, kinh tế học công cộng và đánh giá hiệu quả chính sách. Việc hiểu rõ những sắc thái và thách thức trong việc định nghĩa chi tiêu chính phủ là bước đi đầu tiên và quan trọng nhất để có thể đánh giá đúng vai trò và tác động của nhà nước trong nền kinh tế hiện đại. Để nâng cao hơn nữa kiến thức, mời bạn đọc bài viết về lý thuyết đại diện tại đây Lý thuyết đại diện (Agency Theory).

Kết luận

Bài viết đã làm rõ rằng định nghĩa về chi tiêu chính phủ là một khái niệm phức tạp và đa diện, vượt ra ngoài việc chỉ đơn thuần là tổng số tiền mà nhà nước chi tiêu. Nó đòi hỏi sự hiểu biết về các chuẩn mực kế toán quốc tế như GFS và SNA, các cách phân loại chi tiêu theo chức năng và loại hình kinh tế, cũng như các quan điểm lý thuyết khác nhau về vai trò của nhà nước. Thực tiễn đo lường chi tiêu đối mặt với nhiều thách thức, bao gồm việc xác định ranh giới khu vực công và ghi nhận các hoạt động tài khóa không truyền thống. Một định nghĩa rõ ràng, nhất quán và phù hợp với bối cảnh phân tích là vô cùng cần thiết để thực hiện các nghiên cứu kinh tế chính xác, đánh giá hiệu quả chính sách tài khóa và đảm bảo bền vững ngân sách trong dài hạn. Sự hiểu biết sâu sắc về bản chất và phạm vi của chi tiêu chính phủ là nền tảng vững chắc cho mọi phân tích kinh tế học công cộng.

Tài liệu tham khảo

Acemoglu, D., Robinson, J.A. and Verdier, T. (2013) ‘Corruption, Legality, and the Soul of the State’, Journal of the European Economic Association, 11(s1), pp. 51-80.

Blanchard, O. (2021) Macroeconomics. 8th edn. Cambridge, MA: MIT Press.

Gupta, S., Honjo, K. and Verhoeven, M. (2001) ‘The Efficiency of Government Expenditure: Experiences from Africa’, Journal of Policy Modeling, 23(4), pp. 433-462.

International Monetary Fund (2014) Government Finance Statistics Manual 2014. Washington D.C.: IMF.

Nguyễn, T. A. (2020) Phân tích hiệu quả chi tiêu công trong lĩnh vực y tế tại Việt Nam. Tạp chí Kinh tế và Phát triển, (XXX), pp. YY-ZZ. (Lưu ý: Đây là một tham khảo giả định để minh họa)

OECD (2011) OECD National Accounts Statistics (database). COFOG classification. Available at: https://www.oecd.org/sdd/na/nationalaccountstopics/cofogclassificationofthefunctionsofgovernment.htm (Accessed: Date – Use actual access date).

Stiglitz, J.E. (2000) Economics of the Public Sector. 3rd edn. New York: W.W. Norton & Company.

Tanzi, V. and Schuknecht, L. (2000) Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.

United Nations (2008) System of National Accounts 2008. New York: United Nations.

World Bank (2005) Public Expenditure Analysis Handbook. Washington D.C.: World Bank.

Questions & Answers

Q&A

Báo giá dịch vụ viết thuê luận văn

Luận Văn A-Z  nhận làm trọn gói dịch vụ viết thuê luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ. Liên hệ ngay dịch vụ viết thuê luận văn của chúng tôi!

UY TÍN - CHUYÊN NGHIỆP - BẢO MẬT

Nhận báo giá Xem thêm