Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam

Đầu tư công ở nước ta được xem là động lực quan trọng nhất cho sự phát triển của nền kinh tế. Trong giai đoạn hiện nay đầu tư công vẫn có ý nghĩa to lớn đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Vấn đề đặt ra là phải sử dụng hiệu quả nhất nguồn vốn này trong điều kiện nguồn lực của đất nước còn hạn chế.

Tình hình đầu tư công

Đầu tư công ở Việt Nam hiện được hiểu là đầu tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước.

Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được Nhà nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị – xã hội quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật.

Tính chung trong giai đoạn 2001 – 2005, tổng vốn đầu tư công đạt khoảng 286 nghìn tỉ đồng, chiếm trên 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội; trong giai đoạn 2006 – 2010 ước đạt trên 739 nghìn tỉ đồng, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Như vậy, tỷ trọng vốn nhà nước đầu tư cho các dự án công, các chương trình mục tiêu là rất lớn. Chính vì vậy, việc quản lý và sử dụng có hiệu quả phần vốn đầu tư này là rất quan trọng và cần thiết.

Đầu tư công so với GDP (%)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009

Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư.  Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề… Việc Tập đoàn Kinh tế nhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỉ đồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc – Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, đang được nhắc đến như một điển hình cho sự lãng phí của đầu tư công. Hay, đầu tư cảng biển dọc 600km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc (cứ khoảng 30 – 40km lại có 1 cảng), song, các cảng biển này lại không hoạt động hết công suất. Thực tế đó cho thấy, mức độ thiếu hiệu quả của các dự án đầu tư công của Việt Nam rất đáng báo động. Với kiểu xin cấp phép xây dựng tràn lan như hiện nay, thì tỉnh nào cũng đều sẽ có sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, khu du lịch sinh thái, sân gôn, khu đô thị cao cấp,… mà hiệu quả thì chưa biết được, mới chỉ thể hiện trên báo cáo nghiên cứu khả thi.

Nguyên nhân của tình trạng trên có nhiều, như: quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm… Ngoài ra, hiệu quả đầu tư công thấp còn chịu ảnh hưởng của cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ. Thủ tục hành chính phức tạp nhưng lại lỏng lẻo, thiếu minh bạch; chất lượng quy hoạch và lập dự án thấp; tình trạng không hoặc chỉ đấu thầu hình thức, năng lực và trách nhiệm nhà thầu kém; nạn tham nhũng, thiếu kiểm soát và có chế tài kịp thời, nghiêm khắc, trách nhiệm; sự chưa rõ ràng và nhất là thiếu phối hợp đồng bộ các chính sách, giữa các cấp, ngành và các bên hữu quan trong bối cảnh còn thiếu vắng một Luật Đầu tư công ở nước ta… đều là những nguyên nhân khiến đầu tư công thiếu hiệu quả. Nhìn chung, chất lượng thấp và thất thoát vốn trong đầu tư công do sự chậm trễ và thường đi kèm với việc xin được điều chỉnh tăng vốn của các dự án đầu tư công trong triển khai dường như cặp bài trùng đã quá quen mặt.

Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn  làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, như: tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất – nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy – tiêu dùng, cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng  phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.

Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của chiếc bẫy nợ nần lên đất nước, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài. Về tổng thể, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tư công đã lên tới đỉnh. Nếu không điều chỉnh mà càng thúc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mô vốn, giá trị gia tăng thấp và sự khai thác thái quá tài nguyên, lao động rẻ… thì nền kinh tế càng mất khả năng cạnh tranh, thậm chí, càng tăng trưởng, đất nước và người dân càng bị nghèo đi và thiếu bền vững.

Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công

Hiện đầu tư công ở châu Âu và Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu từ cuối năm 2010. Trong khi đó, ở Việt Nam, đầu tư công đang duy trì ở mức cao. Theo Bộ Tài chính, tính đến ngày 31-12-2010, tỷ lệ nợ Chính phủ là 45,7% GDP, nợ nước ngoài là 42,2%, nợ công là 57,3%. Năm 2011, nợ công của Việt Nam ước sẽ là 54,6% và năm 2012 là 58% GDP. Năm 2011, dịch vụ nợ công chiếm 12,5% tổng thu ngân sách nhà nước và năm 2012 con số này sẽ lên tới 13,5%. Cơ cấu vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào khu vực kinh tế nhà nước, tiếp sau đó mới đến khu vực kinh tế tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (FDI). Điều đáng lo ngại là trong khi khu vực nhà nước được hưởng nhiều nguồn lợi nhất thì hiệu quả đầu tư lại thấp nhất. Ngoài ra, ở nước ta hiện có 194 khu công nghiệp (với tổng diện tích gần 46.600 ha), cùng với 1.643 cụm công nghiệp (với diện tích gần 73.000 ha) do ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch đến năm 2020. Với tỷ lệ lấp đầy diện tích các khu công nghiệp hiện đạt 50% – 60%, thì cần ít nhất 10 – 15 năm nữa và số vốn đầu tư cần ít nhất là 50 tỉ USD mới lấp đầy 100% diện tích đang có. Chính phủ cũng đã phê duyệt 15 dự án khu kinh tế ven biển với tổng diện tích 662 nghìn héc-ta (chiếm 2% diện tích tự nhiên của Việt Nam). Như vậy, ước tính sẽ cần 2.000 tỉ USD (bằng toàn bộ đầu tư cả nước trong 50 năm nữa) để đầu tư. Với tình hình như vậy và thực trạng sử dụng vốn đầu tư công hiện nay thì rất cần phải quan tâm nhiều hơn đến chất lượng sử dụng loại vốn này. Cụ thể, để nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới, cần quán triệt một số nguyên tắc sau:

Thứ nhất, phối hợp bố trí vốn đầu tư công trên cơ sở quy hoạch đầu tư công được xây dựng bảo đảm chất lượng cao và ổn định. Một mặt, cần coi trọng nâng cao chất lượng và giữ ổn định các quy hoạch đầu tư phát triển các loại được lập cả ở cấp quốc gia, ngành, cũng như địa phương, coi đây như một căn cứ chủ yếu định hướng đầu tư công, hạn chế và tiến tới không đầu tư công ngoài quy hoạch, phá vỡ quy hoạch hay bất chấp quy hoạch. Mặt khác, sự điều chỉnh và hoàn thiện các quy hoạch đầu tư đã lập cũng là cần thiết, cần được tiến hành nghiêm túc, có căn cứ xác đáng, có quy trình và thời gian nhằm hạn chế thấp nhất những thiệt hại cho các bên liên quan vì nếu quy hoạch sai, lộ trình đầu tư không hợp lý và không được thẩm tra đầy đủ thì quá trình đầu tư sẽ không thể có hiệu quả trong dài hạn.

Sau khi có quy hoạch, cần chủ động xây dựng và công bố danh mục dự án, công trình đầu tư cụ thể để huy động các nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT (xây dựng – khai thác – chuyển giao), BT (xây dựng – chuyển giao), PPP (hợp tác nhà nước – tư nhân); tạo ra các cơ chế để huy động tối đa, hiệu quả những nguồn vốn xã hội, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách nhà nước; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện các dự án có vốn ngân sách nhà nước và kể cả vốn ODA.

Thứ hai, phối hợp hài hòa các mục tiêu, lợi ích và tính đến tác động hai mặt của dự án đầu tư công. Cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế – xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích của quốc gia và địa phương, ngành, ngắn hạn và dài hạn; có phân biệt hai loại mục tiêu và hai loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công – đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận.

Không nên đóng khung sự phối hợp chính sách chỉ trong nội bộ các cơ quan chính phủ với các doanh nghiệp nhà nước, mà cần gắn kết chặt chẽ, mở rộng dân chủ hóa với giới doanh nghiệp, các viện, trường và người dân. Sử dụng chuyên gia trong nước và nước ngoài có trình độ nhằm đánh giá khách quan, phản biện độc lập các tác động hai mặt của dự án đầu tư công lớn. Làm tốt việc này sẽ hạn chế bớt những hoạt động đầu tư công gắn với lợi ích cục bộ, chủ quan và ngắn hạn.

Thứ ba, phối hợp tăng cường tái cơ cấu đầu tư công, phân cấp và đa dạng hóa phương thức, nguồn vốn đầu tư theo yêu cầu nâng cao hiệu quả đầu tư xã hội. Về dài hạn, cần chủ động giảm thiểu dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài ngân sách nhà nước trong tổng đầu tư xã hội; tái cơ cấu đầu tư công, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản, khoa học và công nghệ, đào tạo và y tế; tiết giảm việc cấp vốn ngân sách cho nhu cầu đầu tư của khối các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước và chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Đồng thời, kiên quyết cắt những dự án đầu tư không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế – xã hội và chưa bảo đảm những yêu cầu về thủ tục để tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao. Cắt giảm các công trình đầu tư công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn song chưa thật cấp bách, có thời gian đầu tư dài. Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách nhà nước để đầu tư theo phương thức “chìa khóa trao tay”, có đặt cọc bảo hành, bảo đảm chất lượng công trình.

Cắt giảm đầu tư công phụ thuộc vào sự chuyển biến trong nhận thức của các ngành, các địa phương về sự cần thiết phải hy sinh lợi ích riêng trước mắt vì mục tiêu chung. Đồng thời, cũng cần có tiêu chí và thời gian để rà soát lại các dự án đầu tư công, tránh quyết định vội vã, lợi bất cập hại. Cần đặc biệt chú ý tiếp tục triển khai những dự án giải quyết vấn đề an sinh xã hội thuộc chương trình mục tiêu, dự án tại vùng khó khăn, khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, cũng như các dự án có hiệu quả kinh tế liên ngành, liên vùng cao. Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội cần phối hợp chặt chẽ hơn với các bộ, ngành, địa phương để rà soát việc phân bổ vốn ngân sách theo đúng trình tự pháp luật, cũng như giám sát việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Yêu cầu Chính phủ cung cấp thông tin thường xuyên, tăng cường giám sát việc quản lý, sử dụng vốn ngân sách nhà nước theo nghị quyết của Quốc hội.

Thứ tư, phối hợp tuân thủ các quy chuẩn về thủ tục và quy trình đầu tư, thực hiện đấu thầu thực chất và rộng rãi cho mọi thành  phần kinh tế với các nguồn đầu tư công, tăng cường giám sát, phản biện và kiểm tra, tố giác, xử lý kịp thời và nghiêm khắc các vi phạm đầu tư công bằng các công cụ chế tài về tài chính và hành chính. Kiên quyết chống tham nhũng và thực hiện thường xuyên hơn trách nhiệm giải trình trong đầu tư công. Công khai các thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án vận động đầu tư, nâng cao hiệu quả cơ chế “một cửa”, quy định rõ về chính sách và các ràng buộc, chế tài nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết. Tăng cường công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án đầu tư công. Kiểm toán nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính cần tăng cường công tác chuyên môn nghiệp vụ để thẩm định, đối chiếu, so sánh, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Kiên quyết xuất toán các khoản chi sai mục đích, không đúng khối lượng, đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức, vượt dự toán lớn. Cần thực hiện chế độ trách nhiệm vật chất, kể cả trách nhiệm đối với nhà thầu, tư vấn giám sát trong việc xác nhận thanh toán khối lượng thiếu trung thực, không đúng quy định. Việc thanh toán vốn đầu tư phải được tiến hành theo đúng quy trình và phương thức thanh toán theo tiến độ thực hiện. Làm rõ trách nhiệm của từng tổ chức, cá nhân và thực hiện chế độ trách nhiệm đối với thủ trưởng đơn vị trong quản lý đầu tư công. Cá nhân, tổ chức quyết định đầu tư sai, gây lãng phí, thất thoát phải bị xử phạt hành chính, cách chức hoặc truy cứu trách nhiệm. Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về hiệu quả, chất lượng của dự án. Chấm dứt tình trạng giao cho người không đủ năng lực và chuyên môn nghiệp vụ thực hiện quản lý dự án. Kịp thời phát hiện những vấn đề phát sinh và đề xuất các biện pháp xử lý nghiêm minh những sai phạm trong việc sử dụng ngân sách nhà nước cho đầu tư công. Kiên quyết dừng những dự án không hiệu quả, không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư, không phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn vốn thực hiện cho việc đầu tư mới… Cần có nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về quyền và nghĩa vụ của người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn. Phân định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư và ban quản lý dự án trong các hình thức quản lý dự án cụ thể (tự tổ chức quản lý, thuê tư vấn quản lý và ủy thác đầu tư), nhất là trách nhiệm của các tổ chức tư vấn đầu tư trong các lĩnh vực lập dự án, thẩm định dự án, đánh giá đầu tư, quản lý dự án đầu tư… Thực hiện công khai hóa kế hoạch, chương trình mục tiêu và dự án đầu tư công. Việc công khai hóa các nội dung trên là yêu cầu bắt buộc đối với các cơ quan liên quan nhằm cung cấp thông tin đến mọi người dân và các cơ quan quản lý để thực hiện giám sát, góp phần chống tiêu cực trong đầu tư. Cần làm rõ hơn nội dung, trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong phân cấp quản lý đầu tư, bảo đảm giảm thủ tục hành chính, nhưng hiệu lực thi hành cần được tuân thủ đầy đủ, với các chế tài đủ mạnh, nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, chậm đưa công trình vào sử dụng, hiệu quả kinh tế, xã hội hạn chế. Bên cạnh hệ thống giám sát nhà nước, cũng cần xem xét bổ sung quy định các hoạt động đầu tư công chịu sự giám sát của cộng đồng, xác lập quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong vai trò giám sát đối với các hoạt động đầu tư công. Nghiên cứu, quy định rõ các hành vi bị cấm và các chế tài đủ mạnh để xử lý các hành vi vi phạm ở các mức độ khác nhau nhằm góp phần ngăn chặn những hành vi tiêu cực và làm cơ sở pháp lý để xử lý các sai phạm trong đầu tư công.

Về tổng thể, cần giảm quy mô đầu tư và đầu tư công cho phù hợp với khả năng của nền kinh tế, từ bỏ mô hình tăng trưởng “nóng”, dựa chủ yếu vào tăng vốn đầu tư và gia công sản xuất, chuyển sang mô hình phát triển theo chiều sâu. Tái cơ cấu thu, chi ngân sách, thay đổi cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh” và đồng thời tăng cường chức năng “nhà nước phúc lợi”. Đổi mới phân bổ đầu tư công, gắn với tài chính công, và tái cấu trúc nền kinh tế bắt đầu từ chính sách tài khóa. Điều quan trọng nhất là kỷ luật tài khóa và việc nâng cao chất lượng công tác quy hoạch trên cơ sở tôn trọng tính tự phát triển của địa phương, nhưng cũng cần hướng về sự phát triển tổng thể nền kinh tế, tăng cường hơn vai trò tổng cân đối chung của Chính phủ.

Thực tế cho thấy rất cần sớm có Luật Đầu tư công làm căn cứ pháp lý và cơ sở chung thực hiện phối hợp chính sách trong quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư công./.

Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam